地方政府債務風險問題防范的思考

趙永紅

摘要：近些年以來，我國地方政府債務在規模上迅速擴大，債務風險不斷加劇。對此，要有效地化解和規避地方政府的債務風險問題，就必須進行中央和地方財權和事權的劃分，強調債務監管責任和舉債程序，同時努力拓展地方政府的稅源，并且要控制地方政府的債務風險，以此建立起有關的機制和制度對地方政府的舉債行為加以約束。本文深入的分析了地方政府債務風險問題，并且提出了有針對性的防范措施。

關鍵詞：地方政府；舉債行為；債務風險；風險規避；控制措施

現階段，我國地方政府債務規模巨大、隱患嚴重，即便是中央和各級政府每年均采取措施試圖縮減和控制地方債務，但因缺乏科學的管理方式以及統一的債務管理機構，導致地方政府債務仍然處于失控的邊緣。筆者就我國地方債務的現狀、成因和改革措施進行了分析。

1.我國地方政府債務風險問題的種類

1.1 直接顯性債務

直接顯性債務主要包括了地方政府內部的國債轉貸資金，為了解決金融風險而借入的款項，向國內個人、企業以及銀行的借款等。國債轉貸資金主要是指財政部將國家發行的有限國債轉借給地方政府，以用于完善地方基礎設施或發展當地經濟的債務。解決金融風險而借入的專項款項一般是由當地政府向中央政府借入的，這樣可以有效的清理金融機構的專項貸款，其中的金融機構主要有城商行、投資公司、城信社等。向國內個人、企業以及銀行的借款通常是指地方政府向國內一些個人、單位和金融組織借款。實際上，這部分款物是不符合法律要求的，但是在現實生活中卻是不可避免的。拖欠款債務一般是因為地方政府沒有能力支付而形成的拖欠工程款和拖欠工資等債務。

1.2 直接隱性債務

直接隱形債務主要是指地方政府未得到政府的明確承諾，沒有法律的明確規定，但是在社會發展的過程中政府又不得不考慮社會的整體利益，從而導致政府被迫承受的債務。例如，在社會保障制度或企業改革的過程中，導致大多數職工失業，而且這些失業人員的養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險等本應該由所屬企業承擔，但是這些企業已經改制或破產，從而無法滿足失業員工的需求，這時就需要地方政府來承擔這些債務，用以維護社會穩定和緩解社會壓力。

1.3 或有顯性債務

或有顯性債務一般是在突發事件的影響下，地方政府被迫承擔的債務。其具有透明度弱、可控性小、風險隱蔽等特點?；蛴酗@性債務一般是由政府擔保的糧食供銷企業虧損掛賬、國內金融組織貸款等債務。如糧食等國有企業一直采用國家壟斷的方式進行經營，所以很難對其經營性虧損和政策性虧損進行區別，所以非常容易引發財務掛賬增加現象，給當地政府造成了無法彌補的損失。國內金融組織貸款主要是指各級地方政府沒有權利向單位和個人提供資金擔保，但是在地方政府已經參與過的擔保活動中，一旦債務人出現資金問題，地方政府需要承擔其擔保責任。

1.4 或有隱性債務

或有隱性債務主要包括國有企業的虧損以及地方金融機構不良資產等。在地方經濟發展過程中，金融機構起到了至關重要的作用，而且與地方金融機構有著千絲萬縷的關系，一方面地方政府會引導金融機構資金的流動方向，另一方面地方政府還屬于金融機構的股東。如果金融機構出現無法消化的壞賬時，則需要由政府兜底，因為一旦金融機構破產，將會給當地造成無法彌補的損失。在國有企業改革階段，其所進行的改制、重組、破產、兼并等過程中所產生借款無法歸還時，就會轉變為政府債務。

2.我國地方政府債務管理的問題

2.1 地方政府債務數額巨大

由于我國地方政府債務結構復雜而龐大，所以要準確地了解地方政府的債務規模實屬不易。對此，國務院發展研究中心在一份報告里對全國各地的政府債務進行了粗略的估計：目前，我國地方政府債務最少在一萬億元以上。地方政府債務的一大特點就是舉債的普遍性，主要體現為從鄉、縣到市、省，各級政府普遍舉債和從發達地區到經濟欠發達的地區的普遍舉債。同時，因為分稅制財政體制的原因等，政府的財政收入還出現了向上級政府集中的現象。所以，債務風險主要集中于基層政府，越往下，債務所占的比例就越大，由此形成的債務危機也日趨嚴重。

2.2 負債日益隱性化

部分地方政府在舉債的過程中，為了規避法律責任，絕大部分紛紛采取變直接舉債為間接舉債的形式，債務類型也逐漸由顯性負債轉為了隱性負債，其中表現最為明顯的就是城市建設負債，其主要的形式一是通過委托建設、經營等方式將顯性債務隱性化；二是通過組建城市建設投融資公司搭建起籌資平臺；三是由各級政府的下屬的各類經營公用事業或者企業單位出面籌資。因上述的方式均是以地方政府信用為基礎的，所以其債務最后依然歸地方政府買單。

2.3 地方政府負債多樣化

地方政府的債務多樣化的表現具體為：債務種類的多樣性和借債主體的多元化。地方政府債務主體既包括各級地方政府，也包括其所屬的職能部門和企事業單位以及公益性的單位，有時還包括了具有政府背景的企業部門和單位。從地區政府負債的種類來看，不僅有經過中央政府特批發行的城市基礎設施建設市政債券等顯性的債務，還包括了社會保障欠款、工程款項、拖欠人員工資、補貼應補未補款等隱性的債務。

2.4 債務管理低效混亂

地方政府債務管理的基本工作尚且尤為薄弱，政府債務的統計、核算和計量體系未能建立和完善，決策層對債務的整體情況不能十分準確地把握。因各級地方政府債務的真實規模無法統計，所以政府債務的負債率和償債率等監控指標也便不能投入應用，債務預警機制自然也就無法建立起來。

從預算管理的角度來看，政府的預算一般只反映基金預算收支、一般預算收支、基金預算收支和國債轉貸收支等事項。地方政府的大部分借款這一項卻未能納入政府預算的核算中。另外，由于信息披露機制的不完善，對地方政府的信用評估缺乏，針對地方建設項目的社會經濟效益進行評價的機制不能建立起來。同時，因為缺少債務的規范管理，從項目的審批、資金的使用到償債的來源等，都存在很大的隨意性。

更為嚴重的是，當前地方政府普遍缺少統一的組織機構來對地方政府的債務進行全面的管理。盡管財政部門在制度上被明確授予了對地方政府債務進行全面管理的職能，但是事實上，地方財政部門只能對一小部分直接由財政部門償還的債務加以管理。從長遠的角度來看，如果這些制度性的問題無法切實得到解決，地方政府的債務累計會持續加大，甚至會造成嚴重后果。

3.我國地方政府債務問題的原因分析

3.1 相關的法律法規的不健全

根據有關法律的規定，地方各級政府的預算應該遵循量入為出、收支平衡的原則進行編制，不得列赤字，并且，除了國務院和法律另有規定的部門外，地方政府不可以發行地方政府債券，除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸外，國家機關不得作為保證人。對此，對向國內債權人舉債的債務，國家行政機關不能夠為其提供擔保。財政部將這些規定理解為各級財政也都不能提供擔保，并且還正式下文通知各級地方財政不許提供擔保。所以，由地方財政對債務提供擔保也是被法律禁止的。但是現行的很多法律對地方政府采取其他形式借款和金融部門等債權人向地方政府提供貸款、地方政府違法違規舉借債務等現象缺乏明確的糾錯機制和處罰措施等，也未能夠對法律的執行主體進行明確，造成了上述的諸多規定形同虛設，相關的法律法規無法起到其應有的效用，這無疑助長了地方政府的不恰當的舉債現象。

3.2 財政體制的缺陷

當前，在分稅制財政體制改革后，使得地方稅收體制缺乏質量和規模、地方財政收入的保障程度低且穩定性較差等問題，具體表現為：地方上繳基數過高；事權的劃分不夠徹底；地方稅收體系零星化且穩定性差、不完整，越往省級以下越是無稅收可分；真正意義上的橫向和縱向平衡的轉移支付制度尚未建立。在此類現象下，很多地方財政入不敷出，因此只能求助于接濟?？梢赃@樣講，地方政府的財政存在困難是地方債務不斷膨脹的直接原因。

3.3 投融資體制的缺陷

盡管近年來我國在投融資體制的改革力度上有所強化，但仍然和市場經濟體制的需求存在較大差距。嚴格的講，我國還未形成真正意義上的多元投資格局，地方政府在投融資活動中還扮演了十分重要的角色，政府干預的成分占了絕大多數空間。但凡出現問題，各級政府就不得不承擔投融資活動造成的責任和風險。同時，政府普遍缺乏科學論證和整體規劃，效率低下，收益不能得到保證。再者，地方政府的融資渠道混亂，管理較為分散，融資的決策主體、投資失誤的責任主體和償還主體等劃分不清。因此，投融資體制中的制度性缺陷是造成地方政府債務持續擴大的又一重要因素。

3.4 政府自身行為的不規范

在我國，相當一部分地方債務的形成原因是地方政府直接不規范行為。具體表現在：政府職能轉變之后，政府活動越位現象嚴重，政府片面追求形象工程和政績等。

4.地方政府債務風險的化解及規避措施

首先，應當對中央和地方政府的財權和事權予以合理的劃分，使地方政府的財權和事權同比例縮小，由此降低部分地方政府的舉債沖動；其次，應當強化舉債程序和地方政府債務的監管責任，地方政府必須本著穩步發展和適度融資的原則對可能存在的債務風險嚴加防范；再次，要加快我國地方政府的新增稅源的論證和落實進程，提高地方政府的積極性；最后，要完善地方政府舉債的機制，強化預算管理，嚴格控制舉債規模，加強風險預警，同時強提償債準備金，提高負債的透明度。

5.結束語

綜上所述，我國在積極努力地化解現實地方債務的同時，必須積極審慎地運用國債手段加以配合，在宏觀上反周期調控，同時有所選擇地啟動部分地方的公債試點項目，進一步落實地方領導的責任制等。

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