關于完善我國環境監測體系的思考

文 // 劉新宇

上海社會科學院“資源與環境可持續發展”創新型智庫團隊

環境監測是整個環境管理體系的基礎，環境監測質量在相當大程度上決定了環境管理的質量。近年來，在不少情況下，政府公布的環境監測數據和民眾切身感受有差異；這既降低了官方環境監測數據的公信力，更重要的是，有失準確的環境監測數據不足以支持政府及時響應環境問題并采取有效措施。本文試圖從環境監測的組織體系切入，來分析環境監測結果有失準確的原因，并提出完善現有組織體系的對策建議。

1 我國環境監測組織體系的現狀

目前，我國一定行政區域的環境監測組織體系如圖1所示，一般由以下幾部分組成：

（1）環保系統的環境監測站

其主要職責包括這樣幾方面：①制定并組織實施環境監測的長期規劃和年度計劃；②負責建設和運行環境監測網，采集和匯總環境監測數據，并據此編制環境監測報告；③對環境監測進行質量控制，即保證環境監測數據的準確性和精密性。環保系統的環境監測站在行政上隸屬于同級環保部門，和上下級環境監測站之間不存在行政隸屬關系，只有技術上的指導與被指導關系。

（2）環保系統以外的官方環境監測機構

除了環保部門，氣象、水務、衛生、交通等部門也出于其職責需要而建有環境監測機構，承擔一定環境監測任務。例如，氣象部門建有酸雨監測站，衛生部門承擔飲用水和農村環境衛生監測的任務，水務部門負責監測河口、支流口、省界的污染物通量以及干流和主要支流的污染物濃度背景值。

（3）企業、園區、行業協會等自建的環境監測機構

企業、園區、行業協會等自建的環境監測機構是非官方環境監測機構的一種。如上海就有十幾個行業監測站和大型企業監測站，該市8+2重點工業區（8個大型產業園區和2個廠群矛盾較突出的工業區）空氣特征污染監測網絡就納入了寶鋼、上海石化等的自有監測站。

（4）第三方環境監測機構

近年來，隨著霧霾等新的環境熱點、難點問題出現，亟需加大監測工作力度，解決此類問題“底數不清、機理不明”的問題。然而，作為事業單位，官方環境監測機構的編制是剛性的，無法根據監測需求量或任務量的上升及時增加工作人員數量，導致這些機構在人力上捉襟見肘、不堪重負；在這種情況下，未來有大量監測任務需要外包給第三方監測機構承擔。

在我國，政府購買第三方環境監測服務在法律上并不存在障礙，但目前此類實踐并不多。《環境保護法》（2014年修訂）、《環境監測管理辦法》（2007年）和《環境監測管理條例》（2009年版，征求意見稿）都沒有禁止或限制第三方機構承擔監測任務；根據《環境監測管理條例》（征求意見稿），第三方機構可以參與環境監測，只是不得未經批準發布環境監測信息。而且，2014年10月24日舉行的國務院常務會議、環保部《關于做好政府購買環境公共服務的指導意見》（征求意見稿）等都提出政府購買第三方環境監測服務，一些地方層面的相關指導意見或辦法也提出要進行此類探索（如上海市政府2014年10月發布的《關于加快推進本市環境污染第三方治理工作的指導意見》）。但到2014年年末為止，只有少數地方已開展第三方環境監測試點，如山東、江蘇、浙江。

2 現有環境監測組織體系存在的問題

在形式上，前述環境監測組織體系已經比較完整，能夠承擔一定的環境監測任務；然而，這樣的組織體系存在以下幾方面問題，不利于其發揮應有的環境監測功能，向上級政府、社會公眾等利益相關方全面、準確地展示一定區域內的環境質量、污染物排放和環境風險狀況。

2.1 監督者隸屬于被監督者，監測數據易失真

讓環保系統監測機構考評作為其上級的環保部門乃至地方政府的環保績效，難免受到行政干預而使監測數據失真。地方政府要對維護和改善轄區內的環境質量負責，而環保部門又是其中的直接責任部門；因此，環境監測機構開展的工作在很大程度上是對地方政府尤其是環保部門的環保績效進行考核與監督。而環保系統監測機構在行政上隸屬于環保部門，就類似于“裁判員”隸屬于“運動員”，其環境監測工作很容易受到地方政府或環保部門出于自身利益而施加的行政干預。

2.2 不同系統監測機構缺乏協作，未有效整合全社會環境監測資源

環保系統監測機構與非官方監測機構、非環保部門監測機構互不統屬，不利于各方協作從而最大限度地利用全社會環境監測資源。盡管存在一定合作關系，但隸屬于環保部門的環境監測站無權統轄環保系統以外的監測機構，無法充分調動和利用這部分環境監測力量或資源。雖然國務院1981年第27號文件提出“由環境保護部門牽頭，把各有關部門的監測力量組織起來，密切配合”，形成監測網絡，1983年頒布的《全國環境監測管理條例》又規定環境監測網中的各成員單位在業務、行政隸屬關系不變的情況下互為協作關系，“監測數據、資料、成果均為國家所有，任何個人無權獨占”；但在現行行政管理體制下，環保部門的環境監測站對環保系統以外的監測機構無約束力，很難落實這些條款。

2.3 未充分調動第三方環境監測力量，且缺乏應有規范

圖1 一定區域的環境監測體系簡圖

目前，政府購買第三方環境監測服務的實踐目前在國內還較少，未能充分發揮其補充官方監測機構人力資源不足的作用。除有關官員理念尚待突破外，相關法規和監管體系的缺位也構成政府購買第三方監測服務的現實障礙。環保部《環境監測管理條例》（征求意見稿，2009年）允許委托取得環境監測資質的非官方機構監測環境質量和污染源排放并對其資質管理作出規定，但該法規尚未正式頒布，更沒有相關細則或配套規章落實其中關于第三方監測機構資質管理的原則性規定。目前，除了環保部《環境監測人員持證上崗考核制度》及一些地方層面實施細則等規范相關人員執業資質外，尚無一部法規對第三方環境監測市場加以規范。我國曾經出臺《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》，其中包括規范自動連續監測資質的條款，但2014年7月已廢止。

而且，當前還存在環保系統監測機構“既當裁判員、又當運動員”的問題。環保系統監測機構也在接受企業委托的監測業務，如排污申報復核監測、環境影響評價監測、建設項目污染治理設施驗收監測、安全優質農產品產地環境監測、環保產品環保指標監測、室內環境檢測；將來在第三方環境監測市場發展起來后，由環保系統監測機構對第三方監測機構進行監管，必然會造成前者“既當裁判員、又當運動員”。

2.4 公眾的“顧客”地位未得到較好體現

環境監測歸根到底是一項公共服務，其“顧客”就是社會公眾。然而，除了一般意義上的信息公開，我國環境監測體系對公眾的開放度較低，未能較好實現其“顧客”權益；在這一點上，中國與世界先進水平有差距。在美國，公眾一是可以參與環境監測決策，二是可以“訂制”環境監測服務。美國各州環保部門每年向聯邦環保署提交年度監測計劃前，都要至少公示30天，讓公眾提出意見、建議，參與環境監測計劃的修訂、完善。美國環保部門甚至會應特定社區組織或公民團體的要求，在該社區附近或其所關注區域設置監測點位，開展環境監測項目。如紐約州環保部門應“西紐約州清潔空氣聯盟”要求，從美國環保署申請資助開展了“托那旺達社區空氣質量研究項目”。

3 改進環境監測組織體系的對策建議

針對環境監測組織體系中存在的問題，本文建議采取以下措施加以改進，從而使其發揮提供全面、準確環境信息的功能，支持整個環境管理體系的有效運轉。

3.1 將環保部門直屬監測站改制為獨立的環境監測主管部門

為了盡可能減少環境監測受行政干預的可能性，建議將原環保部門直屬的環境監測站從中剝離出來，改制為獨立的、一定行政區域的環境監測主管部門；不僅獨立于環保部門，而且相對獨立于地方政府。

關于新的環境監測主管部門的行政隸屬關系如何安排，可以有兩種選擇：第一種是實行垂直管理，即下級環境監測主管部門在行政上隸屬于上級環境監測主管部門，最終隸屬于中國環境監測總站。但如果過多的行政事務實行垂直管理，就會造成中央政府權力過度集中、負擔過重等負面效果。另一種可能更好的選擇是，讓環境監測主管部門直屬于各級政府，但對于同級政府又具有相對獨立性，在很多情況下可以直接向同級人大匯報工作，正如審計署（廳、局）那樣。

上述環保部門直屬監測站的改制方案有利于規避對環境監測的行政干預；為進一步防止環境監測數據因人為干預而失真，建議加大對環境監測弄虛作假的懲罰力度，嚴重者應追究相關人員刑事責任，而不是僅僅對機構罰款幾萬或幾十萬元。

3.2 賦予環境監測主管部門對轄區內所有監測機構的公共管理權

對于新的環境監測主管部門，建議立法賦予其對轄區內所有環境監測機構的公共管理權，其公共管理權力和責任應當包括（但不限于）以下幾個主要方面：

第一，計劃和組織轄區內的環境監測工作。

第二，匯總轄區內所有環境監測機構的監測數據，建議規定各類環境監測機構（如非環保部門監測機構、企業、行業、園區自有監測站和第三方監測機構）的監測數據都要上報環境監測主管部門，則該部門就可充分利用轄區內所有環境監測資源和監測信息。

第三，對轄區內所有環境監測機構——包括非環保部門監測機構、企業、行業、園區監測機構及第三方監測機構——進行質量控制。

第四，規范第三方環境監測市場。

改制后，環境監測主管部門和環境監測體系中其他主體的關系如圖2所示。

3.3 培育、規范和利用第三方環境監測市場

要解決監測任務量不斷增長與官方監測機構編制剛性之間的矛盾，有兩種方法：一是增加自動化監測設備，包括水環境質量和環境空氣質量自動監測站，在企業中推廣污染源在線監測裝置；二是培育和規范第三方環境監測市場，購買第三方監測機構的服務。具體而言，相關部門可以從以下幾方面著手建設一個健康的第三方監測市場：

其一，建立健全第三方環境監測機構的資質認證體系和誠信管理體系。建議在管理體系、人員素質、設備配置等方面設定合理的機構建設標準，構建第三方監測機構的準入制度和分級制度。對于第三方監測機構，還需要建立一套征信系統，并與其執業資格和資質等級掛鉤，還可與全國企業征信系統、中國人民銀行征信系統等聯網。此外，可組建第三方環境監測機構的行業協會，將這一市場的征信系統交由行業協會運行，以發揮其行業自律作用。

其二，制定并完善第三方環境監測機構的運行技術標準和質量控制體系。建議針對包括第三方監測機構在內的所有監測機構，制定或完善監測點位設置、監測設備安裝和驗收、樣本采集和分析以及數據報告和傳輸等環節的技術規范；同時，要采取每月現場抽測、比對監測等嚴格的監測質量控制措施。

政府需要設置一定程序來進行判定，只要第三方監測機構采集和處理數據的過程符合上述規范，其監測數據就應被采用并發布。根據環保部《環境監測管理條例》（征求意見稿），民間機構和個人也可以自建監測站或聘請第三方監測機構來監測環境質量；未來在條件允許的情況下，環保部也可以作出規定，只要其數據采集和處理過程是合規的，來自此類機構的監測結果也將得到認可并公布。

圖2 改制后環境監測體系各主體關系圖

其三，政府向第三方環境監測機構購買監測服務，既為官方監測機構減輕負擔，也為第三方監測機構提供擴展業務、積累經驗和資金的機會。如美國部分州環保部門的環境分析實驗室主要負責質量管理，大量采樣和分析工作委托給“合同實驗室”，而這些“合同實驗室”都經過美國環保署的資質認證。

除了環境監測服務，政府還可以聘請第三方（如大學、研究機構）對監測結果開展研究。環境監測的后續研究工作同樣重要，因為環境監測的目的不僅在于判明現狀，還需要判明現狀背后的規律、趨勢和潛在風險。在政府自身人力資源不足的情況下，將此類研究任務外包不失為一個較好的選擇。

其四，處理好環境監測主管部門和第三方環境監測機構的關系。環境監測主管部門對第三方環境監測機構行使公共管理權，包括資質管理、誠信管理、標準和技術規范設定、質量控制等。為防止環境監測主管部門“既當裁判員、又當運動員”，建議規定該部門直屬監測隊伍不可接受企業委托的環境監測業務，其中原先承擔此類業務的人員和資產可剝離出去，成為市場化運營的國有企業。

3.4 提高公眾在環境監測體系中的參與度

建議借助以下舉措，讓公眾更多參與到環境監測體系中來、表達合理訴求，從而更好地實現其“顧客”權益。其一，建議建立直轄市、副省級城市和地級環境監測主管部門向公眾公示年度監測計劃的機制，聽取其合理的意見和建議，使環境監測計劃更好地符合公眾的需要。其二，建議設置一定程序，允許社區組織在特定情況下向環境監測主管部門“訂制”服務。如在多個居委會聯合提出申請并有合理理由的情況下，可以在其附近或所關注區域增設監測點位，開展定向的環境監測。