土地利用總體規劃與土地集約利用若干問題的分析

徐 巍

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

我國正處于經濟快速發展的重要機遇期,在最近不到10年的時間內,耕地減少了1億多畝。因粗放用地造成的矛盾和問題,特別是濫占耕地的經濟增長思路,已經成為影響我國經濟社會持續平穩運行不容忽視的現實問題。針對經濟運行中出現的突出矛盾和問題,中央領導曾多次強調,要按照建設節約型社會和發展循環經濟的要求,積極探索建立國土資源管理的新機制,全面落實土地管理的各項措施,節約和集約使用土地,切實保護耕地特別是基本農田。因此,當前節約集約利用土地已成為發展循環經濟和建設節約型社會的重要內容之一,也是國土資源管理部門的一項重點工作。黨中央、國務院從我國的基本國情出發，實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度,把土地作為宏觀經濟調控的重要手段之一，形成了與計劃、金融、財政、土地相互配合和制約的調控機制。作為土地調控的龍頭和基本手段的土地利用總體規劃要適應這個要求，就必須以科學的發展觀和“五個統籌”的要求，通過技術創新、體制創新、政策創新，完善規劃的各項制度，進而達到在嚴格保護耕地特別是基本農田的同時，通過對建設用地規模、結構、布局、開發次序的控制，防止盲目低水平重復建設、無序開發和粗放利用，維護國家糧食安全和社會穩定，實現人與自然和諧發展，保障宏觀經濟平穩運行促進土地的集約合理利用和優化配置，為經濟社會全面、協調、可持續發展提供用地保障。因此新一輪土地利用總體規劃，必須全面落實以人為本的科學發展觀，充分發揮規劃的調控作用，以節約和集約使用土地中心，促進經濟增長方式由粗放型向節約型的轉變。

1 土地集約利用概念的來源

土地集約利用是針對粗放式土地利用而言的。土地集約利用的概念最早來自于李嘉圖等古典經濟學家在地租理論中對農業用地的研究。他認為農地集約利用是指在一定面積土地上,集中投人較多的生產資料和活勞動、使用先進的技術和管理方法,以求在較小面積土地上獲取高額收人的一種農業經營方式。其基本涵義是指增加土地投人,獲得土地最高報酬。

2 落實科學發展觀，正確認識土地宏觀調控

以人為本，全面協調可持續的科學發展觀是黨中央國務院從國家事業的全局發出的重大戰略思想，是對土地利用總體規劃工作的本質要求。堅持科學發展觀，必須正確認識土地宏觀調控，把土地作為國民經濟宏觀調控的手段之一，是由我國土地國情、土地供需矛盾和我國經濟發展階段決定的，土地利用總體規劃作為土地宏觀調控的基本手段必須引導各業用地，優化結構，合理布局，節約和集約土地資源，達到由粗放型向集約型利用土地的目標。

3 規劃的空間布局上的節約與集約

由于我國規劃編制的自上而下指標控制，在規劃編制過程中實際上就是落實上級下達的規劃指標，很少研究各業發展布局問題。從本質上說，土地利用總體規劃是空間規劃，因此布局十分重要，否則會造成土地資源的浪費。

第一，農用地布局。根據我國的國情，今后相當長一個時期內我們還要把保護耕地作為規劃的重點和主線，因此首先就要考慮農用地布局尤其是耕地布局，這里主要是基本農田布局問題。

第二，建設用地布局。建設用地布局主要是城鎮體系布局，在規劃中，從統籌區域、統籌城鄉的空間均衡理念出發，使人口、經濟、城鎮的分布與環境、資源的承載能力相協調，要考慮那些地方適合擴大城市規模，適合進一步聚集人口，那些地方不適合進行大規模開發和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發展規劃的空間引導和約束功能來予以解決。

4 完善指標控制方法，確保土地集約利用

為了增加規劃的可操作性，按照“彈性”與“剛性”相結合的原則，把指標分成強制性指標和指導性指標。我國土地國情，決定了耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮建設用地規模應是強制性指標，這些指標直接關系國家糧食安全和經濟增長方式由粗放型向集約型的根本轉變，這部分指標需要無條件地實施，如規劃應明確規定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發建設的區域和地段。所謂指導性指標，主要包括農業結構調整指標（設施農業、畜禽飼養和養殖水面等農業用地占用耕地指標、生態退耕）、土地資源生態保護、林木覆蓋率等指標等，這些指標主要是為農業結構調整、生態保護需要，具體實施是由相關部門實施。這部分指標體現規劃的彈性和適應性。這些指標的規模和時序應是指導行動。

5 合理設置土地用途分區，引導土地集約利用

作為土地宏觀調控的基本手段的土地利用總體規劃，在用途分區和管制方面應進行合理引導，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和土地置換、土地周轉等政策，建議 劃中設立村鎮建設控制區、城鄉建設土地置換區、城鎮建設土地周轉區，并相應制定用途管制細則，深化土地置換、土地周轉政策和可操作性。這些土地用途區，主要作用是鼓勵農民居住向中心村、集鎮、城鎮集中，引導土地集約利用。

6 建立土地利用總體規劃的集約利用評價體系

隨著經濟建設快速發展，工業化、城市化進程不斷推進，對土地資源的需求日益增多，給土地供應帶來了較大壓力。同時，中央對各級政府提出了積極運用土地資源進行宏觀調控的新任務，也使經濟加快發展的強勁需求和土地資源硬約束的矛盾顯得突出。為此必須創新思路，探索土地管理的長效機制，保障經濟社會可持續發展約束用地關鍵是合理用地、集約用地。為此要建立一個土地利用可操作的量化標準指標，主要包括土地的投入強度、單位面積土地產出強度等方面規定。

7 調整規劃編制主體，適應土地集約利用的要求

根據《中華人民共和國土地管理法》規定，各級人民政府編制規劃，但由于地方政府既是土地利益的主體，又是規劃的主體，地方利益和中央政府利益取向并不完全一致，有時存在“上有政策，下有對策”的現象，這也是規劃受地方領導人為影響的主要原因。

8 研究規劃實施機制，優化規劃的實施環境

現行規劃實施機制研究不夠，規劃編制與管理實施脫節。三分編制，七分實施。規劃編制和實施管理應該是一個統一的整體，技術和管理的統一。規劃的編制本身不是目的，關鍵是發揮規劃的調控和引導作用。要采取法律和行政手段，合理運用各項經濟政策，確保各類規劃的實施。

8.1 強化耕地保護的經濟機制

調整建設用地占用耕地與利用原有建設用地的成本比例，形成“優惠挖潛”和“高價外延”的兩個政策價格，提高耕地占用成本，引導城鎮建設利用非耕地資源和挖掘現有用地潛力。

8.2 調整土地收益分配辦法

土地既是寶貴的資源又是有很大價值的資產。為了解決一些市、縣為獲取高額土地收益不惜大量處置耕地問題，必須改進目前實行的不加區別地把占用耕地和利用原有建設用地的土地收益全額留給地方政府的做法。

9 建立政策性土地金融體系來合理引導土地集約利用

通過對不同土地的用類型實行不同利率的信貸政策，促進土地利用結構日趨合理，進而發揮規劃的調控作用。