財政存量資金形成的原因與盤活途徑分析

楊益波

近年來，由于國民經濟增速放緩、企業盈利增長乏力以及稅收政策調整等因素的影響，我國財政收入告別了前些年的高速增長，增速大幅下降，而同時許多民生領域的財政支出呈剛性增加，財政收支矛盾逐漸擴大。因此，在財政增量資金面臨增長瓶頸的情況下，國務院提出了盤活存量財政資金的方針政策。2013年7月3日，國務院召開常務會議，提出要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。集中有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節，提高資金使用效益。就筆者看來，此項舉措對推動我國財政體制改革，提高財政資金使用效益具有重大意義，下面筆者就我國財政存量資金形成的原因和盤活途徑進行分析，提出幾點愚見。

一、財政存量資金形成的主要原因

一是預算編制不夠科學合理，導致實際執行時難以到位。主要是在預算編制時沒有充分考慮項目的客觀情況，表現為以下幾個方面：給不具備實施條件的項目安排了預算資金而無法執行；沒有充分考慮項目工程進度，在一年預算中安排多年支出，按項目進度當前無需動用；部分預算編制粗放，沒有細化到具體項目，致使預算無法執行；還有的甚至給已經完工的項目安排預算，實際上無法支出而形成結余。有的預算支出年初安排比較籠統，沒有細化到部門和項目；有的上級轉移支付資金也沒有及時確定分配的地區從而形成結余。

二是國庫集中支付改革不徹底，部分財政存量資金滯留在預算單位。首先是部分預算單位沒有納入國庫集中支付范圍，導致預算資金撥付到預算單位后沒有及時支出而形成財政存量資金。其次有部分預算單位除了財政零余額賬戶外在商業銀行還有其他實體賬戶存放財政資金，有的甚至多年滾存從而形成結余。

三是財政收支管理不規范，形成隱性存量資金。個別地方政府當年財政收入增長過快，當地政府為防當年增幅太大影響下年財政增收，人為調節當年財政收入，主要是將當年部分收入存放在財政匯繳專戶上延緩上繳，甚至存放到下一年度再上繳從而形成財政存量資金。此外，有的地方財政部門將年底來不及支出的預算資金虛列支出掛往來，導致形成存量資金。

四是財政部門為了應對無法預計的支出，一般會在年初預算時留存部分財力以便應付突發情況。但有的財政部門預留的財政資金過大，而當年又沒有太多需要動用預留資金的情況發生，導致年底要么突擊花錢，要么形成結余。

五是尚未理順政府與市場關系，導致財政向融資平臺和企業借款較多，有些甚至無法收回。國家規范和控制地方融資平臺融資行為后，部分地方政府融資平臺由于需要歸還銀行貸款而自身現金流不足、續建或新開工項目需要大量建設資金又無法從金融機構融資，從而從財政借款，有的甚至無法歸還，將金融風險轉移給財政。

二、盤活財政存量資金的主要途徑

一是摸清底數，分類處理，優化結構，盤活財政存量資金。進一步對財政存量資金進行清理，摸清規模，加強分析，查找原因，把結余結轉資金管理與預算編制有機結合，切實消化和壓縮結余結轉資金規模，提高財政資金使用效益。具體措施如下：（1）按年初確定的預算執行計劃推進預算執行。對年初預算已經安排預算的項目，要盡快啟動項目，按進度加快預算支出。對年初代編預算，要分科目、分項目予以全面清理，及時做好資金分配方案的細化和指標下達工作，并在以后的預算編制取消代編預算行為，對超過規定期限仍未落實到部門和單位的預算，要及時落實到預算執行主體盡快開始執行。對上級轉移支付資金要及時落實轉移支付給下級財政以便及時執行；（2）清理、壓縮財政結余結轉資金。對預計當年能夠執行完畢的結余結轉項目，要督促加快預算執行進度；對執行進度緩慢、預計年底可能繼續形成較多結轉或結余資金的項目，要及時調整用于其他支出項目；對經清理確認屬于已無法支出或已不需要支出的，要將資金收回總預算統籌安排；（3）加強國庫資金管理。全面清理地方財政暫付款，該核銷的要按程序盡快核銷，違規占用的要及時清理，該收回的要及時收回，保障預算支出需要。以后要嚴格控制向融資平臺及企業的借款行為。繼續鞏固清理整頓財政專戶成果，進一步精簡壓縮專戶數量，強化財政專戶結余資金管理，減少財政專戶存放的財政資金規模，已安排預算執行的要加快執行進度。

二是深化財政體制改革，完善預算管理體系，強化財政管理。一是建立科學預算編制機制，為加快預算支出進度提供可靠保障。公共項目支出預算，要加強事前論證和調研，防止不具備實施條件的項目安排大量財政資金；對于多年實施的項目，要科學編制項目滾動預算，按進度安排年度支出預算，切實提高預算編制的準確性；要細化預算編制管理，凡應細化的預算支出，年初都要細化編制到使用單位和項目，提高預算資金年初分配的到位率和預算的可執行性。

三是全面實行國庫集中支付，將所有預算單位都納入國庫集中支付范圍，預算資金及時支付給對方單位，減少中間環節。盡快取消預算單位實體賬戶，加快實體賬戶資金對應

項目的執行進度，加大實體賬戶資金支付力度，在資金支付完畢后立即取消相應實體賬戶。

四是規范財政收支管理，預算收入應當及時繳入國庫，不能將當年預算收入留存在過渡賬戶用于調節收入進度。在預算執行過程中嚴禁虛列支出，應根據預算安排及時安排支出，保證預算執行的真實性和嚴肅性。

五是適度控制預留財政資金規模。應嚴格根據以前年度預留財政資金執行情況以及當年實際情況合理安排預留財政資金規模，執行過程中要根據實際情況進行調整避免此部分財政資金形成大量結余。

總的來說，盤活財政存量資金，要從源頭開始，在編制預算時就應該科學合理，預算足夠細化方便執行，在執行過程中要嚴格按照年初批準的預算執行，不能延緩執行進度，需要進行調整的應及時按程序辦理。只有這樣，才能切實減少財政存量資金，把有限的財政資源投入到穩增長、調結構、惠民生的重要支出領域，進一步提高財政資金的使用效益。