基層行財政性繳存款管理面臨的問題和對策

劉奕

財政性繳存款是中央銀行基礎貨幣的主要來源，其繳、退及管理直接影響貨幣政策和財政政策的配合運用，因此，對財政性繳存款進行有效監督非常必要。隨著最近幾年我國商業銀行體制改革，盡管基層商業銀行財政性存款大幅減少，財政性存款總量占各項存款的比例一直處于較低水平，但由于銀行業機構追求自身效益和央行財政性繳存款管理制度存在的不足，導致財政性繳存款管理還存在一些問題與不足，特別是在基層央行，這種情況更為明顯。本文擬從基層視角，指出基層行在財政性繳存款管理的事后監督中發現的問題和不足，并提出加強財政性繳存款管理的建議。

一、基層央行財政性繳存款管理存在的問題與不足

加強財政性繳存款管理，是基層央行的一項主要職能，對央行調節、平衡國家信貸收支和貫徹執行貨幣政策等方面發揮著重要作用。但從基層央行在財政性繳存款管理實際情況看，還存在一定的問題與不足，值得密切關注并亟待解決。

（一）財政性存款的繳存款范圍界定口徑不統一造成商業銀行逃避繳存財政性存款

1998年下發的《關于改革存款準備金制度的通知》（銀發[1998]118號），將財政性存款從“財政金庫款項、政府財政撥給機關單位的經費以及其他特種公款”調整為“金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫存款和代理發行國債款項等財政存款”。財政性存款范圍調整后，基層商業銀行應繳存的財政性存款范圍大幅減少，且應繳財政性存款界定口徑不統一，也沒有隨著財政稅收等政策的調整而進行調整，如未進一步明確地方金庫存款都包括哪方面的資金、稅款代繳等新的稅收政策實施后沒有對財政性存款如何繳存進行規定等。

（二）商業銀行財政性存款科目設置不規范給基層行審核、監督財政性繳存款帶來困難

由于金融機構改革步伐加快，新業務也不斷推陳出新，會計科目的變更也越來越頻繁。人民銀行總是被動地根據新機構的開立和商業銀行會計科目的變化不定期印發文件，核定金融機構繳存款范圍。根據人民銀行總行下發的各個商業銀行的財政性繳存款科目分析，發現有的商業銀行預算外存款核定為財政性繳存款，有的商業銀行卻沒有將其框定在財政性繳存款范圍內。另外，不同商業銀行繳存財政性存款的科目代碼和名稱不統一，核算內容也不盡相同，都給基層央行在財政性繳存款管理方面帶來困難。

（三）財政性繳存款低收益性導致商業銀行逃繳、漏繳、少繳財政性存款

目前，人民銀行對商業銀行財政繳存款不計利息，只是按財政性存款全年的日平均余額的萬分之五給商業銀行計付手續費，遠低于作為一般性存款的利息收入，更遠低于商業銀行繳存的準備金存款和信貸資金收入。按目前管理規定，某商業銀行如按財政性存款日均余額繳存1000萬元財政性繳存款，每年僅獲人民銀行支付的手續費5000元，遠低于商業銀行其他資金運用方式的收益水平，比如按活期存款利率計算，應繳手續費為35萬元。為追求收益最大化，商業銀行往往采取多種方式，如改變財政性存款核算科目、以稅收保證金賬戶收納、核算稅款等方式，逃繳、漏繳或少繳財政性存款。

（四）按旬末日時點數繳存具有明顯的不合理性，導致商業銀行大量墊付資金繳存財政性存款

商業銀行繳存財政性存款按旬考核，旬后第5日調整。根據這一規定，無論商業銀行平時財政性存款余額多少，一律按旬末日財政性存款余額繳存。以某銀行為例，2013年6月10日該行待結算財政款項余額為8，006，66005元，而該行6月上旬日均余額為7，078，13138元，上旬末余額為比上旬日均余額多928，52867元。可見，旬末日余額已不能準確反映商業銀行該旬期間財政存款的真實情況，導致商業銀行要墊付大量資金繳存財政性繳存款。這對追求利潤最大化的商業銀行來說，存在有比較明顯的不合理性。

（五）財政性繳存款管理規定滯后且操作性不強，使得監管處罰難以到位

自1998年人民銀行下發《關于改革存款準備金制度的通知》對財政性存款范圍進行調整后，再沒有出臺過關于加強財政性繳存款管理的制度、辦法或規定。基層行對財政性繳存款進行管理還是沿用以前的相關制度規定，已難以適應目前實際需要。同時，對違反財政性繳存款管理規定的行為進行處罰管理規定也不明確。這主要體現在二個方面，一是管理部門不明確，目前僅明確會計部門承擔銀行業機構財政性繳存款范圍的核定，沒有相關文件規定財政性繳存款的管理處罰由人民銀行哪個部門承擔。二是處罰規定操作性較差。對違反財政性繳存款規定的銀行機構進行處罰，僅能依據1999年國務院頒布的《金融違法行為處罰辦法》第22條“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處五萬以上30萬元以下的罰款”。由于該規定沒有明確界定具體的違規行為，引用該條款對銀行機構違反財政性繳存款的行為進行處罰存在較大的法律風險，并在具體操作過程中對于辦法中的“違法所得”沒有明確的標準，在執法過程中難以把握處罰尺度，讓銀行機構寧愿冒著處罰的風險而去獲取較大的違規利益。

二、加強基層行財政性繳存款管理的對策建議

針對財政性繳存款管理中出現的問題，建議通過規范科目設置、提高繳存款收益、明確管理權限、完善繳存額核算方式、明確財政性繳存款處罰辦法、建立常規檢查的長效機制等一系列措施進行規范解決，同時，應進一步明確要求基層行加強對財政性繳存款的專項檢查。

（一）規范商業財政性存款科目設置

建議及時出臺規范商業銀行財政性存款科目設置、使用的規定，進一步明確銀行機構財政性存款業務的科目設置與使用，確定核算內容。首先，要明晰金融機構繳存范圍、繳存科目代號及名稱、繳存時間、報表報送要求等，避免金融機構在使用財政性存款賬戶時串用科目，打擦邊球，要將財政性資金盡量納入管理范圍。其次，加強銀行機構會計科目變動使用情況管理。銀行機構變更科目及使用范圍，應報人民銀行批準并報送當地人民銀行分支機構。第三，統一并進一步明確、細化銀行機構財政性存款范圍。

（二）提高銀行機構繳存財政性存款收益

適當提高銀行機構繳存財政性存款計付手續費標準，或對銀行機構繳存的財政性存款實行計息。2003年1月1日開始，我國利息管理出臺了一項重大改革，人民銀行對國庫存款（地方財政庫款、財政預算專項存款、財政預算外存款）按單位活期存款計付利息。可以比照此項規定，對銀行機構繳存的財政性繳存款也按單位活期存款計付利息。

（三）建立財政性繳存款管理的協調調管理機制

根據現有政策，已經明確規定由信貸部門負責對財政性繳存款的違規行為進行處罰。為了形成對財政性繳存款的有效監管，建議根據基層行業務部門設立情況建立財政性繳存款管理的協調調管理機制。會計部門負責銀行機構財政性繳存款范圍的審核管理、財政性繳存款的日常監督管理、為信貸部門對違規行為處罰提供依據；營業部門與后督部門負責財政性繳繳存款業務的監督，并及時向會計部門提交監督情況與取證資料；國庫部門負責提供代理國庫業務的銀行機構的地方財政庫款、待結算財政款項、財政預算專項存款的資金規模情況。通過明確各相關部門聯系，核對數據，確保銀行機構足額、及時繳存財政性繳存款。

（四）改善財政性存款繳存額核定方式

將目前商業銀行繳存財政性存款按旬末日余額進行繳存的管理方式，調整為按旬日均余額進行繳存。按此種確定繳存額方式，可改變商業銀行墊付大量資金繳存財政性存款的不合理現象。確定銀行機構繳存財政性繳存款的日均余額，需要求銀行機構向當地人民銀行提供財政性存款賬戶的每日余額。

（五）制定財政性繳存款專門處罰規定

依據《金融違法行為管理辦法》賦予的權限，制定專門的財政性繳存款管理處罰辦法，界定并細化各種違規行為，并對各種違規行為明確相對的處罰標準；對人民銀行營業部門或事后監督部門通過監督發現的銀行機構逃繳、漏繳、少繳財政性存款的行為，由會計部門對銀行機構進行現場取證后，按行政處罰程序辦理。

（六）建立常規檢查的長效機制

目前，財政性存款的繳存由人民銀行分支機構通過審核金融機構報表來判斷是否足額繳存財政性存款，執行“按旬報送，定期審核”的監督方式，但對其是否繳存僅僅根據旬報表進行審核不能深入地核實其是否將吸收的財政性存款全部納入規定科目繳存。因此，建立常規檢查的長效機制是非常有必要的。可以通過定期或不定期、現場或非現場檢查方式對商業銀行是否將財政性存款納入規定科目核算，是否混淆財政性存款和一般性存款等。比如：財政收入非稅收入、預算外收入是否沒有納入“待結算財政款項“科目核算，而是納入一般活期存款核算；將應繳財政性存款使用“暫收款”、“機關團隊存款”、“事業單位存款”和一些過渡性科目納入一般存款核算，導致大量財政性存款以一般存款形式游離于商業銀行間等。

（七）將財政性繳存款納入國庫現金管理的設想

在目前國庫集中支付改革的基礎上，繼續深入推廣國庫集中支付制度，建議通過國庫單一賬戶制度將待結算財政款項等財政性繳存款資金直接繳入國庫，不再停留在預算單位的收入過渡賬戶，保證財政性繳存款資金統一集中到國庫，并可對集中到國庫的資金進行市場化管理，建立歸屬地原則的國庫現金管理制度。