地方政府融資平臺風險狀況及其防范措施

楊玲

摘要：地方政府充分利用了手里掌握的大量非經營性資產，如土地、城市基礎設施等，這些資產流動性不高，但是其開發與建設卻需要大量地資金投入，因而各種形式的地方政府融資平臺應運而生。雖然這些資金的流向大部分是城市基礎設施建設，使城市發展有了一定提高，但融資平臺的大量借款，也帶來了一系列的風險。本文分析了當前地方融資平臺存在的風險、產生原因及防范措施。

關鍵詞：地方融資平臺；風險；地方債務；防范措施

一、背景

1992年上海城投的成立標志著國內地方政府融資平臺雛形的出現，隨著我國城市化進程不斷加快，城市基礎設施建設需求不斷增加，為突破城市基礎設施建設的資金瓶頸和國家禁止地方政府發行債券進行融資的法律障礙，不同類型的地方政府融資平臺應運而生，出現大量集融資、建設和經營、債務償還為一體的城市投資公司即為單獨的企業法人，其具備融資的身份可以代替政府進行直接或間接融資，實現地方政府市場化的融資目的。

然而地方基礎設施水平低，建設資金需求量大，隨著地方政府性不斷擴大的債務規模，越來越引起人們注意的是地方政府融資平臺的風險和隱患，其原因從地方政府債務風險的角度看，如今地方財政收支的緊張，地方政府債務風險加大；從外在原因來看，當前房地產行業的泡沫前景可能導致其很大程度的破產，政府卻過度舉債，使得政府的償債壓力變大，但收入的減少使得償債能力下降。政府資本是在政府融資平臺的建設、運作中最為常見的問題，然而地方政府融資平臺不但沒能發揮積極作用，還帶來了一系列的風險。

二、地方融資平臺現狀及風險分析

2008年底，中央政府就退出的投資計劃總額高達4萬億，其中就有28萬億需要由地方政府和社會資金來完善，就此各地紛紛開展基礎設施建設，比如：鐵路、公路、機場等。中國人民銀行和中國銀監會聯合發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的知道意見》中鼓勵通過創新地方投融資模式的途徑來籌集地方政府的資金。

城市建設的速度和規模體現了地方政府官員的政績，而GDP的增長速度需要大量的資金來刺激，依靠政府融資平臺，政府就可以獲得大量的貸款，雖然這些資金的流向大部分是城市基礎設施建設，使城市發展有了一定提高，但融資平臺的大量借款，也帶來了一系列的風險。

1法律及會計合規性風險

地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔保資格，雖然國家相關部門明確規定，各級地方政府部門在《擔保法》 規定之外的任何擔保行為均屬于嚴重違規行為，其擔保責任無效，但各地仍以各種形式每通過非正規渠道進行融資。此外，用同一固定資產向多家銀行抵押貸款的現象時有發生，使得地方融資平臺的融資規模擴大，債務規模也隨之擴大，雖然緩解地方政府財力短缺，然而這些都沒有政府預算的統一管理。

2融資平臺運作不規范風險

地方政府融資平臺初期組建時大部分都是政府官員的“熟人”，甚至有的由政府官員擔任負責人，其對于政府的融資決策和風險控制沒有專業性，缺乏專業人才，這在很大程度上致使地方融資平臺的管理風險更大。此外，由于這種和政府關系密切，容易產生政企不分的現象，也使融資平臺難以形成有效的公司治理結構。在實際操作中，也容易受政府或“上級”控制，其責任主體十分模糊。

3地方政府償債風險逐漸累積并加大

地方融資平臺貸款中有很大一部分是政府性債務，依靠政府信用獲得的，因此地方政府融資平臺的債務是與地方財政收入息息相關的。地方政府的融資方式多為招商引資、拍賣土地，這就必然會導致地方政府過度依賴拍賣土地收入的現象，如政府若要開發某個城市的某個偏遠地方，就會拍賣這塊土地，修建房屋，滲入房地產經濟，再來招商引資。而在當前形勢下房地產業的起伏較大，有俗稱“泡沫經濟”，假如一旦經濟蕭條，土地價格就會大跌，房地產的泡沫經濟就會破滅，這樣地方政府的財政收入將會減少，顯然會加大償債風險。據統計，地方政府近一半的償債資金來源都是拍賣土地所得，典型的如杭州、上海，其土地出讓金收入已經超過了千億。

政府類投融資平臺是由當地政府發起建立的，其對外融資部分是用政府信用作為擔保，而投融資平臺本身的還款信用很難反映出來。而非盈利性和半盈利性政府投融資平臺本身無法做到自負盈虧，需要完全或大部分依賴政府的各種補貼。由于平臺企業不能承擔違約后果，違約成本較高，也將加重地方政府的負擔。

4銀行壓力加大，金融風險日益凸顯

由于我國大部分平臺公司財務實力十分貧乏、資產負債結構極為不合理，尚未達到發債的條件，而且平臺公司大多數也未上市。因而平臺公司籌資的主要渠道是銀行貸款，使得我國銀行承擔巨大的信貸壓力。

同時，各大銀行又把地方政府的融資平臺作為貸款營銷對象之一，通過降低銀行貸款利率和降低貸款條件等營銷方式，不斷增加對地方融資平臺的貸款量。不僅使銀行利潤空間被嚴重壓縮，而且由于這些資金大多用于基礎設施建設和公益項目，收益低且不穩定，還款大多歸入以后年度財政預算，最終又導致地方政府債務逐年累積。在目前各個銀行之間沒有信息共享機制，難以獲取地方政府的全面負債信息，也無法客觀了解地方政府的償債能力的情況下，銀行仍未控制對地方融資平臺的貸款投放總量，最終導致地方融資平臺出現過度融資，同時銀行出現呆賬、壞賬的風險愈發增大。

此外，由于當前城市基礎化項目建設的資金需求量大，而且基本來源于銀行中長期貸款，期限比較長，因此短期內一些問題不會暴露出來，但是一旦進入集中還款的時間周期，將導致項目資金失衡，無法償還借款；而另一方面由于銀行中長期貸款的不斷增加，導致銀行貸款結構逐趨不平衡，因此會有我國商業銀行資產負債周期錯配問題的出現。

5外部監管力度弱，宏觀調控難度大

許多地方融資平臺在銀行貸款的門檻很低，使得地方政府成立更多的地方融資平臺，大量的向銀行舉債，甚至有些平臺公司規模還不足以抗拒債務風險。加之地方融資平臺多依托于地方政府，管理不規范，對其監管的力度就較弱，容易滋生腐敗問題，實際中也出現了把融資挪為它用的現象。

由于地方政府融資平臺的特殊性，將會加大國家宏觀調控的難度。這可以從兩方面來進行分析：第一，如果實行“急剎車”的方式，采取緊縮信貸政策，停止對負債超標的融資平臺進行貸款，這樣容易發生流動性危機，不利于地方經濟的穩定健康發展；第二，如果國家政策調控力度不夠，地方的負債情況不能得到有效的控制，那么，最終還款責任將會由中央政府承擔。

三、風險防范措施

1從地方政府方面來防范

首先，針對地方政府對其地方財政不公開透明的現象，應提高地方財政的透明度，政府機關應及時披露全面的財政信息，避免一些機構或官員“暗箱操作”、中飽私囊現象的出現。如可利用網絡媒介等形式，公開政務信息，公開地方政府財政收支狀況，同時不斷提高信息的更新速度，建立一個交流和互動的平臺，增進民眾和政府的交流，增加民眾的監督，從而增加財政信息的透明程度，提高社會公眾監督機制。并且地方政府作為融資平臺的最終責任人，有義務以公開、透明的方式對外公布地方政府的財務狀況和債務信息，以供與其有信貸關系的金融機構進行參考和監督。同時政府應做到統一借款，統一來使用，統一還款，有助于解釋地方財政中的潛在的風險。

其次，應該明確地方政府的責任，將投資目光放在社會資本參與不夠的領域上，實現政府職能的戰略性調整。具體來說，一是，劃清地方政府和融資平臺的投資權限，對于非經營性項目，如交通道路、城市環境、教育等的投資建設應納入財政預算，對于準經營性項目，如供水、軌道等項目的發展可由地方政府提供相應的補助，另外，對于存在穩定收益的經營性項目，可由融資平臺獨立進行融資和運營；二是規范地方政府的投融資行為。對于地方政府而言，應嚴格控制地方政府的過度擔保行為，避免一些不合規的現象發生，明確規范其舉債規模，同時政府官員在本期內的投資規模應與任期內的財力相匹配，避免過度透支地方未來財力；三是，認清地方政府與融資平臺之間的相互關系。明確地方融資平臺的債務也是地方政府的一部分，一旦平臺公司出現嚴重的債務問題，則應追究相關政府官員的責任；四是，盡量使地方政府下屬的各單位的固定資產能夠轉到同一地方融資平臺名下進行整合，為地方政府貸款進行擔保，防止一項資產多次擔保現象的出現，但在這一過程中要堅持政企分開。

2從銀行方面來進行防范

首先，在貸款初期，銀行應嚴格執行審批程序，全面了解地方政府的信用情況，如財政實力、債務情況、經濟基礎等，對信貸總量實行控制，不能隨意突破；

其次，在貸款后期由于地方政府融資平臺借款主要是為政府服務，資金使用主要為地方建設所用，因此銀行應關注貸款的用途，對于資金流向與用途不明確的應及時和政府和相關部門溝通。

3從融資平臺本身來進行防范

地方融資平臺應嚴格按照國家相關規定成立運行，并結合實際情況，建立相關的融資操作標準和相應的制度流程，規范地方融資平臺的融資行為，這樣有利于促進改革國家融資體系，建設地方基礎設施所需要的大量資金需求得到滿足，形成較為規范的地方融資機構。

聘任有專業經驗的人士來管理地方融資機構，專業人員的風險規避意識比較強烈，可為地方融資平臺規避更多的風險。防止地方政府官員管理，將融資平臺視為財政斂財工具，忽視對地方融資平臺規范發展的現象。

4完善外部監管機制

銀監會要密切監管銀行資金流向，要加強對商業銀行和信托投資公司等金融機構的風險監管，建立健全地方政府負債的風險管理制度，并提示金融機構關注貸款與信托投資風險。各監督機構和司法部門在對地方政府債務實行風險控制過程中，把跟蹤檢查和重點檢查相結合，形成全方位的立體行政司法監控體系，對舉債項目的財務活動實行全程覆蓋，對地方政府的債務和財政狀況進行嚴密的監管。地方政府融資平臺從融資建立到項目運行的一系列環節，金融機構和當地居民等是其涉及到的關聯對象。因此，應完善社會群眾和媒體監督機制。

5完善法律監管機制

撤銷不符合規定的融資平臺，規范合規平臺機構的管理機制，在人員任用上實行回避制度，撤銷與政府有特殊關系的管理人員。對違反國家規定的平臺機構和政府人員實行法律嚴懲制度。

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