基于地方政府融資平臺建設的若干問題研究

沈堂江

摘要：在當今經濟中，地方政府成為融資平臺的主要陣地。地方政府融資平臺促進了地方經濟發展，同時是我國經濟發展的推動力。但是，受到我國財政、經濟體制等因素的影響，地方政府融資平臺建設仍存在一些問題。本文主要分析地方政府融資平臺建設的現狀，存在的問題，并提出完善地方政府融資平臺建設的措施，以此促進地方政府融資平臺建設的健康發展。

關鍵詞：地方政府;融資平臺;建設;現狀;問題;策略

在我國社會的發展建設中，地方政府融資平臺對我國工業化、現代化、城鎮化建設發揮了基礎作用，促進了我國社會、地方經濟的跨越式發展。利用地方融資平臺的作用可有效解決基礎設施改造、棚戶區等問題。[1]地方政府融資平臺，指的是地方政府為促進經濟發展，在地方建立不同的公司。此平臺主要運用資金來自于政府部門從建設公司的集資，用這些集資進行地方性建設。地方政府融資平臺的建設為地方經濟發展提供條件，可良好地應對經濟危機。目前，地方政府融資平臺的規模、數量都在逐漸擴大發展，但一些問題也隨之而出。

一、地方政府融資平臺的現狀

（一）地方政府融資平臺的基本情況

地方政府組織建設城建資產經營公司、城建開發公司、城建投資公司等各種類型的公司，以此解決公用事業、市政建設等項目資金不足的問題。地方政府通過融資平臺的建設，滿足基礎項目建設需要。在我國，地方政府融資平臺建設已經歷了一段時間，但經歷了2008年金融危機之后，其主導作用才真正得以發揮。地方政府融資平臺是國有資產的一種表現形式，而由于當地政府沒有理順其管理權、產權、決策權，作為融資平臺建設、管理的主管單位，相關政府部門出現了政企合一的現象。[2]目前，地方政府融資平臺的規模逐漸擴大，據統計，在我國，地方債務總規模已大約達到總貸款的20%。

（二）地方政府融資平臺的融資途徑

地方政府融資平臺的主要融資方式包括：與通過資本市場融資、利用股權融資、通過與銀行等金融機構合作進行融資。[3]一些地方政府融資平臺作為政府的代表人在當地方發行重點項目，借助短期融資券、中期票據等融資工具開展PPP、BT等項目融資，以此為發行股票融資創造良好的條件。而對于一些具有競爭性的項目，地方政府融資平臺以出資人的身份代表政府管理這些競爭項目，并依據有關的法律法規履行其股東義務，行使股東權利。同時，與銀行等金融機構的合作，當地政府將融資平臺作為其償債主體，以此加強與非銀行機構、商業銀行、國家政策性銀行的合作，由此形成信貸融資格局。在這個格局中，基礎是銀行貸款，作為補充的是其他金融機構資金。通過銀行貸款，引導吸引社會資金進入當地的重點領域建設與基礎設施建設。

二、地方政府融資平臺建設存在的問題

（一）融資方式不合理

在目前的地方政府融資平臺建設中，銀行金融業是融資平臺的主要資金來源。地方政府融資過渡依賴于銀行業，就會造成負債與資產盈余比例失調。在這種情況下，政府往往為了滿足地方發展經濟，就以高成本融通資金，便容易造成資金風險，政府最終承擔資金風險，這樣便增加了政府融資的風險，在一定程度上也制約了銀行的商業化發展。

（二）融資平臺錯位

在一些縣級市區域，存在不同層級、不同行業的融資職能由多家融資平臺承擔的現象，沒有確定具體的業務范圍、經營發展模式、經營目標、融資渠道等。一些地方政府作為投資出資人沒有系統全面地計劃平臺公司的負債規模，在實際操作中，就容易造成國有投資公司的錯位。

（三）責任主體不明確

在地方融資平臺的實際建設中，沒有明確的地方政府融資平臺的投資失誤責任主體，也沒有明確債務最終償還主體。缺少法律法規地有效規定，當出現還款困難、投資失誤的問題時，難以找到明晰的最終負責人，投資者對地方政府是否出面償還存在疑惑。地方政府融資平臺不能有效的實行其權利，獨立運作的空間不足。同時，地方政府作為唯一的股東，不適合以出資額為限的方式承擔責任。此外，在地方政府融資平臺的法人資格方面也存在一些問題，一些項目管理混亂、違規經營、出資不實的地方政府融資平臺的法人與《公司法》中表述的法人不相符合。[4]

（四）法理結構不完善

盈利是企業的運營目的，而當地方政府融資平臺以企業身份出現時，它需為公眾提供優質低價的服務、公共物品，這便與企業創作利潤的目標相違背。如果從公共企業方面分析，目前的地方政府融資平臺沒能很好的兼具營利、公益這雙重目標。《公司法》明確規定了公司的治理要求、結構、設立目的。對于地方政府融資平臺的設立目標而言，從功能方面分析，解決當地的公共物品供應短缺問題是地方政府融資平臺建設的目的，在這方面，此平臺具有公共企業的特征。但如果從治理方面分析，在公共領域，地方政府融資平臺行政管理職能的行使不能脫離代表政府。這樣就使地方政府融資平臺無法有效分離、制衡其經營權、執行權、監督權、決策權等管理權限，僅以地方政府、官員的能力決定融資平臺的發展與運營。

（五）舉債規模不斷膨脹

在一些地方，往往以本擁有的較小資產進行大項目建設，這樣就使負債現象出現，隨著建設的進行負債規模呈倍增加，負債率超出了地方政府的風險控制范圍。由于在很大程度上，地方政府償債力依賴于當地的財政收入，當償付困難出現時，地方政府就只能采取挖東墻補西墻的方式，或轉移上級政府。同時，一些地方政府利用融資平臺進行融資，并部分或全部資金轉移，用于其他方面，這樣就不斷積累了地方政府的債務規模。

（六）監督、防控不足

地方政府融資平臺建設中，多數的籌集資金形式是國有資產平臺公司，在金融業、市場、政府之間建立三方合作平臺，以此共同建設地方經濟。[5]在這個過程中，地方政府承擔一定的制度風險，三方合作中，缺少監督管理體制對建設進行監控，由此弱化了政府的權利，也進一步弱化了政府融資平臺防控金融危機的能力。此外，雖然在《預算法》的規定中，嚴格禁止地方政府進行舉借債務、赤字預算等行為，但是，一些地方政府借由融資平臺的名義，對相關法律法規的約束進行規避，相應的管理細則與管理制度缺失。

三、完善地方政府融資平臺建設的對策

（一）優化融資渠道

融資渠道的單一將影響平臺的建設、資金的運行，因此，地方政府融資平臺應拓寬融資渠道，通過多元化的融資方式進行平臺建設，以此實現地方政府融資平臺、銀行業的協調發展。地方政府融資平臺除了可以利用股權資本方式進行融資外，還可基于原有平臺，開辟新的融資渠道，形成產權交易、信托、股權等融資形式，以此達到轉嫁風險的作用。此外，地方政府融資平臺還設立融資監察機制，對融資項目進行規范，保障融資安全，提高資金的透明度，使融資風險降低。

（二）完善平臺建設機制

首先，地方政府融資平臺應建立責任機制。在地方政府融資的過程中，在貸款時，應要求地方政府的債務規模與它本身的財力相符合，以此避免償還力不足的現象。政府可統一管理地方政府融資平臺的資產負債表，通過分析編制資產負債表，對地方政府的融資情況進行綜合評估。同時，通過綜合運用償債率、債務依存度、債務負擔率等指標，對地方政府融資平臺的債務支出能力進行科學衡量、評判。[6]其次，建立地方政府融資平臺考評制度，將地方政府績效與債務率掛鉤，明確地方政府融資平臺的設立、資金用途、負債規模等，建立監控體系。最后，加強審計、監督的地方政府融資平臺資金的流向，以封閉式的方式管理項目資金，以此避免信貸資金的申請用途與其實際用途不一致現象的出現。此外，地方政府融資平臺應建立財政局、人民銀行、審計局、銀監局等部門的貸款監測會議制度。

（三）加強管理運行方面的風險控制

完善地方政府融資平臺建設，應加強管理運作方面的控制水平，規范融資行為。可對融資平臺的法人治理結構進行完善，以此達到控制信用風險的作用。例如，通過嚴格控制項目資本金，將融資平臺貸款的進入門檻提高;通過深入分析地方政府融資平臺的償還能力，對發放打捆貸款進行控制;同時跟蹤分析不同地方政府的償債能力、負債情況，對地方政府融資平臺的貨款風險、還債能力進行把握。此外，對融資平臺項目合規性風險進行規避，政府應根據國務院的相關規定，對政府類投資項目的環境評價影響、前期立項、項目土地、項目可行性研究報告等進行批復。[7]在項目建設中，杜絕為加快政府投資進程，地方政府跨權審批的狀況。

（四）規范融資平臺

目前，地方政府融資平臺的分布范圍廣、層級多，在省、市、縣三級中的各個領域廣泛存在。但是，一些地方融資平臺的資本金不到位、資產規模小，因此，需要按照項目統一，對不同類型的融資平臺進行整合，實現地方融資平臺的分項運作、統一整理。同時，應適當調整財力較弱的縣市融資平臺，一般情況下，以一個縣區一家融資平臺的原則進行調整。對于不符合規定的融資平臺，政府應進行裁并，保持總量控制，以此形成治理結構完整、權屬清晰統一的地方政府融資平臺。此外，有關政府、建設部門還應對地方融資平臺內部的防范機制建設進行積極分析研究，區別管理平臺投資業務、政府融資業務，對于重大項目，應派專門人員進行監督。

（五）健全制度制約機制

在地方政府融資平臺的建設過程中，為實現平臺的有效監督需要健全的約束機制。首先，應加強統籌管理地方政府融資平臺，對于市場環境較差的縣市，應適當收縮融資權限，對地方政府融資平臺的擴張進行限制。其次，建立平臺風險預警機制，根據地方建設需求情況，適時設立融資平臺償還基金，并對融資平臺償債程序與償債管理辦法進行科學合理地制定。同時，對于一些具有債務危機的地方，政府應對其政府融資平臺的再貸款舉措進行限制，并利用償債基金對其債務進行清算，以避免資金風險的擴散。再者，對于地方政府融資平臺的管理而言，應對其政策規范進行完善，明確管理的基本規范，并對政府融資規章進行完善，實現地方融資平臺發展軌道的規范化、法制化、制度化。最后，建立約束監管體制，融資平臺建設應以保護地方生態建設與確保國家金融安全為基礎，以全面的監管體系實施決策融資、信息核對、制度控制、公眾監督等。[8]同時，公開透明實質、隱性負債，對資金的籌集到運用的全過程進行監督約束，以確保過程的科學、合理。

（六）推進技術體系建設

隨著信息技術的快速發展，現代信息技術為地方政府融資平臺建設提供更多條件，確保地方經濟的順利發展。在地方政府融資平臺的建設中，以信息技術為手段，依據《企業會計準則》的規范規定，結合具體的經濟業務事項，分析會計核算、現金流量表、利潤表、企業資產負債表等。同時，根據《會計法》等相關財經法規，建立安全有效、規范合理、科學透明的地方政府融資平臺管理體系，在中央可控的范圍實現地方經濟。同時，以技術為手段，把地方建設項目管理作為政府融資的重要內容，招投標選取項目建設規模、具體內容、配套設施等，以工程建設法規為保障，確保項目工程建設施工進度、管理、質量、效益的合理、高效。

四、結束語

地方政府融資平臺有助于地方基礎建設、重點建設的發展、完善，促進當地的經濟發展。但地方政府融資平臺也存在問題，如融資渠道的單一、融資方式不合理、治理結構不完善、舉債規模膨脹等，這些問題將引起地方資金風險，阻礙融資平臺的建設與地方經濟的建設。因此，應通過優化融資渠道、加強運行管理中的風險控制、健全制度制約機制、規范融資平臺等措施，加強完善地方政府融資平臺建設，降低經濟風險，實現地方經濟的健康、可持續發展。

參考文獻：

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