改變“多龍治水”推進社區服務中心體系的構建

彭瑤玲，孟慶，易崢，曹力維

（重慶市規劃設計研究院，重慶 401147）

城市社區是最基本、最經常、最穩定的居民生活單元，也是政府提供公共服務的基本渠道和平臺。黨的“十八大”在推進新型城鎮化目標中，明確提出要保障各類社會群體公平享受公共服務的機會，同時還要求要“增強城鄉社區服務功能，……充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”這充分體現了國家層面對社區建設的高度重視，也為我們完善社區公共服務功能，建設宜居社區指明了方向。

1 社區服務設施規劃建設的現狀與問題

目前，我市共有2370個城市社區，基本覆蓋了全市城市居民，在服務居民、改善民生、維護社會穩定等方面發揮了積極作用。近年來，各區縣開展了一系列社區規劃建設實踐。2009年起渝中區開展了“社區居住環境整治”行動，2013年江北區開展了鯉魚池片區社區規劃。2013年市政府發布了《重慶市社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》，這些工作的開展對于改善舊城社區的面貌，提高社區居民福址，指導我市社區公共服務設施建設發揮了重要作用。當前，社區公共服務設施的建設仍存在建設分散和供應不足等現狀問題，亟待改進和提升。

1.1 缺乏規劃引導和移交機制保障

目前，社區服務設施的規劃多是采用“蓋圖章”的方式。規劃師在控制性詳規中根據規劃區的人口規模，確定設施數量，再均衡地在居住用地上“蓋圖章”。只有極少數規劃師會提出設施建設的規模要求，故此，在修建性詳細規劃階段一般都還需要根據建設規模計算和核定設施規模大小，這種規劃建設方式，使得設施布局分散，難以形成社區服務中心。

在現行規劃管理中，社區組織工作用房普遍按照每100戶20m2的標準控制和執行，由于沒有統一規劃，普遍存在布局分散、位置偏僻、使用不方便、利用困難甚至閑置等問題。同時，由于設施移交機制不健全，由房地產開發商代建的社區設施用房，建成后移交居委會使用過程中，存在移交房產的產權不明確、不愿移交、或交付使用的用房難以滿足使用要求，如分散提供、不臨街等問題。總體上，社區服務設施利用價值沒有得到充分的發揮，城市基層社區普遍缺乏中心感、歸屬感，居民對物業管理平臺的熟悉與密切程度遠遠超過社區服務平臺。

1.2 缺乏規劃與建設管理的統籌與協同

一方面衛生、文化、民政等社區服務設施主管部門高度重視社區設施建設，積極安排經費或組織力量進行社區設施的建設，另一方面，這些部門基本不參與規劃編制的決策過程，不了解規劃的布點情況，在有條件建設時，往往隨機確定設施位置，導致社區設施規劃布點與實施的錯位。使社區服務設施建設存在“三散”的問題：投入資金散、設施空間散、投入時間散，其結果是各類社區服務設施零散布局在城市的各個角落，使得居民日常出行目的單一，沒有一次出行獲得多種社區服務的便利，出行效率低下，也影響了城市的整體運行效率。

以社區民政設施為例，由于民政部門與規劃部門信息不對稱，常常導致設施建設與規劃布局的錯位。如渝北區鱷魚中心地塊，根據控規，已經布局了較多的社區老年設施，但是從實地調研來看，由于沒有實施建設部門——民政部門的審查介入，這些建成樓盤在交付時幾乎都沒有考慮養老機構的設置。而控規圖上沒有布局養老設施的地區，民政部門則根據自己的規劃，在社區居委會中心設置了日間照料中心。可見，由于兩個部門規劃沒有銜接，實際建設與規劃布局錯位，使規劃建設陷入“沒地建設”與“規劃不落實”的尷尬境地。此外，由于民政部門不清楚規劃情況，對開發商提供相應設施缺乏行政約束，開發商占用或挪用規劃設施較為普遍。調研中社區均強烈反映，民政部門設立養老機構找地十分困難，現狀大部分設施是租房運營，建設標準不足，功能不完善。通過核對控規后發現，即使是新建社區，用符號表示的民政設施也有大量沒有實施和交付使用。

再以社區衛生設施為例，設施主要由規劃部門在控規中進行規劃，而具體負責實施與建設管理又歸屬衛生部門 ，二者存在明顯的規劃與實施脫節現象。在控規中，規劃師按照服務人口和服務半徑確定社區衛生服務站的數量與位置，并以“茌”符號的形式在具體的地塊上明確下來。規劃管理實施中，按常規程序，應在這些地塊的規劃許可審批文件中附上這一條件，對社區衛生服務設施進行控制落實。而事實上，負責實施的衛生主管部門采取的是另一套思路，即在“500m范圍內沒有醫院、200m范圍內沒有醫療衛生服務機構”的地方設置社區衛生服務站，根本就沒有去管規劃部門在控規圖中確定“哪個地塊有社區衛生服務站”，這樣導致往往只能采取租賃的形式去獲得社區衛生服務站的空間保障。

2 國內城市社區中心規劃的經驗

近年，國內一些城市對城市基本公共服務體系的構建進行了積極探索，如北京提出了社區便民服務圈、上海市提出了15min都市公共文化圈、南京市提出了社區服務網絡、成都提出了基本公共服務圈等。廈門、蘇州、天津和成都等城市通過社區服務中心的規劃建設，探索了社區文化、體育、醫療、養老和管理等服務設施的新型保障供給模式，相關經驗值得我們學習借鑒。

2.1 廈門市標準化社區中心規劃經驗

2007年，廈門市規劃局制定了《廈門市標準基層社區（1萬人）公共服務設施配置項目指標》，該指標適用于0.8～1.2萬人的基層社區，1.2～1.5萬人的按1萬人的1.5倍進行配置（社區服務中心除外），小于0.8萬人或大于1.5萬人的需整合或拆分成1萬人的基層社區后再進行配置。社區服務中心原則上每個基層社區設置一處，服務半徑為300～500m，宜靠近綠地公園設置，建筑基底面積宜為300m2，建筑層數為6～7層。社區醫療服務站設置于建筑底層，并規劃有人流集散的場地。同時，服務中心內需配置一個社區醫療服務站、一處社區用房、一個老年活動室和一個青少年活動室，其中，社區用房包括居委會辦公用房、社區服務用房等社區服務功能，并保證社區警務室面積20～30m2，詳見廈門市標準基層社區（1萬人）設施配置表(表1)。

2.2 蘇州市社區鄰里中心規劃實踐

蘇州市以鄰里中心為核心集中布局鄰里級公共設施，并鼓勵結合設置教育、鄰里公園、公交站場、社會公共停車場等設施。 社區級鄰里中心服務半徑500m左右，服務人口約2萬人，用地控制約1 ha。鄰里中心集社區商業服務、社區公共事務、社區文體活動、社區醫療衛生等功能于一體，為居民提供全方位、多層次、綜合性的日常生活服務。為推動鄰里中心建設，蘇州市還成立了專營公司，通過房地產市場招標方式按照規劃建設鄰里中心。詳見蘇州市鄰里中心（2萬人）用地控制表(表2)。

表1 廈門市標準基層社區（1萬人）設施配置表

表2 蘇州市鄰里中心（2萬人）用地控制表

2.3 天津生態社區鄰里中心規劃實踐

天津生態城的社區中心由政府授權的專業公司統一規劃投資建設，以商業收益彌補公益損耗，管委會統一招標經營者，部分公益設施對外經營用于設施更新。日常管理上，依托專業社工、社區志愿者、社會組織共同管理。社區劃分為“生態細胞—生態社區—生態片區”三級體系，其中生態社區的鄰里中心服務半徑約500m，服務人口約3萬人，規劃占地規模一般為1.5ha。除鄰里中心外還配套社區公園、教育設施（如幼兒園、小學等）。

表3 天津生態城3萬人生態社區鄰里中心相應設施配置標準表

3 建立和完善城市社區公共服務中心規劃和建設機制

城市社區是城市居民最基本的生活單元，也是政府提供公共服務的基本渠道和平臺，功能完善、層級合理的社區公共服務中心體系是城市文明程度的重要標志。針對重慶在社區公共服務設施建設與管理上存在的現狀問題，從規劃和建設兩個方面提出如下對策建議。

3.1 統籌規劃，構建城市社區公共服務中心體系和居民日常生活圈

在上世紀80年代以前，單位是城市社會治理和基層公共服務提供的主體和基本單元，單位辦公益事業是當時社會上的普遍現象，伴隨著市場經濟的發展，“單位人”逐步向“社會人”轉變，舊的低水平的基層公共產品提供機制被打破，然而新的體制并未充分健全和完善起來。近20年，隨著城鎮化的高速發展，人口流動性加劇，越來越多的外來人口進入大城市，不同年齡、不同學歷、不同社會背景、不同民族和習俗的人群需要在城市社會中重新扎根與融合，因此，以社區為基礎，以社區公共服務中心為載體，構建方便的日常生活圈與具有歸屬感的鄰里關系，有利于城市社會的和諧、健康、穩定發展。

我市主城區尚未形成多層次的公共服務中心體系，公共服務過度依賴幾大商圈，使各大商圈交通不堪重負，這也成為居民步行出行比例從2002年的62%下降到2014年的46.3%（《都市區居民出行特征概況》2014年，重慶市交通規劃研究院）的重要原因之一。建議盡快開展《城市社區公共服務中心規劃》，合理確定服務設施的類型、規模、功能，界定街道、社區公共服務中心的服務范圍；可結合軌道和公交站點布局社區公共服務中心，安排公共服務設施用地（R22R32）方便居民日常生活圈的形成，減少前往城市組團中心的長距離出行比例。通過社區公共服務中心的統籌規劃建設，還可以進一步集中各種渠道的社區公共服務資源，為城市居民提供方便、優質、平價的日常生活服務，對于提升城市居民基本生活質量和基本公共服務均等化水平，增強社區活力、提高居民日常出行和城市整體運行效率等都具有重要意義。

根據重慶市政府印發的 《重慶市法定城鄉規劃全覆蓋工作計劃》，目前，各區縣已開始編制社區專項規劃，開展《城市街道、社區公共服務中心規劃》，有利于從市級層面強化對街道、社區規劃工作的統籌協調，指導各區社區劃界及相關公共設施的布點和落地工作。

3.2 超前預控，提高城市社區治理與精細化管理水平

長期以來，民政部門一直是跟隨城市建成區的形成及居民集聚的情況被動地來劃定街道、社區范圍，設立街道、社區建制。由于城市發展的不均衡性與隨機性，以及地形地貌等因素的影響，這種方式劃定的街道、社區范圍往往畸大畸小，邊界犬牙交錯，甚至出現大量飛地，街道、社區服務人口畸多畸少，并隨建成區不斷變化，社區公共服務設施規模和服務范圍往往難以合理匹配。因此，應開展《城市社區公共服務中心規劃》，就必須先行對社區范圍進行超前規劃劃分與控制引導。

規劃中可以結合對社區的人口特征、用地功能特征、經濟特征、社會特征等的分析，開展社區分類；結合用地功能、產權、合理服務人口規模和服務半徑，結合自然地形地貌、道路河流邊界等提出街道和社區范圍邊界建議；在舊城區結合可改造地塊提出街道和社區服務中心的建議位置，在城市新區結合規劃功能布局及中心區位提出中心選址建議方案；在統一劃分標準的基礎上，論證街道公共服務中心和社區服務中心用地規模及標準化建設的可能性。

根據控制性詳細規劃及有關規劃，對主城區街道、社區邊界與社區服務中心進行超前控制與超前規劃，改變社區服務范圍跟隨建成區進行劃定的傳統模式，強化對社區公共服務設施用地的預留預控，避免自由無序生長形成的社區給城市管理運行帶來的諸多混亂與矛盾，增強城市社區的中心感與便利性，逐步構建現狀與未來、規劃與實施、信息統計與管理相銜接的穩定的城市社區治理單元，這對于提高社區治理與精細化管理水平、完善社區的公共服務功能、方便社區居民生活、集約節約利用資源等都具有重要意義，是一項利民、便民的務實舉措。

3.3 統籌建設，建立社區公共服務中心建設平臺公司

好的規劃需要有好的建設投入機制保障，才能得以實施。建議借鑒天津、廈門、蘇州等城市建設和經營社區公共服務中心的成功經驗，成立社區公共服務中心的建設與專營公司，負責社區服務中心的投資建設和運營。一是以社會效益最大化為目標，集中規劃、統籌使用社區服務設施用地資源及建設資金，使管理資源和設施空間資源能夠發揮最大的綜合效益。二是公司還可負責統一接收房地產開發企業按照土地出讓合同和有關政策移交的社區服務設施，對移交的設施資源進行統一管理、租售、置換等，讓復雜的設施移交工作專業化、標準化；三是通過政府主導，可以引導社會資本等多渠道資金參與社區公共服務設施建設，社區服務設施作為有收益的良性資產，通過低成本的資本循環，可以有效降低社區服務設施運營成本，提升社區的公共服務質量和水平。

3.4 試點先行，探索社區公共服務中心規劃與建設營運的新模式

為總結經驗，建議先期可選擇1～2個行政區開展社區公共服務中心體系規劃建設試點。為便于推廣示范，建議在城市建成區和城市新區各選一處，由區政府嘗試籌建社區公共服務中心建設平臺公司，通過試點，探索統籌設計、資源整合、投資建設、營運機制等方面的經驗，成功后再由點到面進行推廣。