資本下鄉、產權演化與農地流轉沖突

周 敏，雷國平,2，李 菁

（1.東北大學土地管理研究所，遼寧 沈陽 110819；2.東北農業大學資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150030；3.華中科技大學土地管理系，湖北 武漢 430074）

資本下鄉、產權演化與農地流轉沖突

周 敏1，雷國平1,2，李 菁3

（1.東北大學土地管理研究所，遼寧 沈陽 110819；2.東北農業大學資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150030；3.華中科技大學土地管理系，湖北 武漢 430074）

研究目的：探究資本下鄉背景下的集體土地產權演化、沖突磨合機制，為解決農地流轉沖突提供新視角。研究方法：F-H模型分析法、案例分析法和歸納總結法。研究結果：（1）集體土地產權演化分為產權均衡穩定期、產權沖突磨合期和新產權結構形成期，流轉權作為土地剩余產權，在外部作用力和產權主體自適應行為的共同作用下處于動態界定中；（2）農地流轉沖突的本質是土地產權演化沖突，村社組織、農戶和工商企業在F-H沖突分析模型中的全局穩定局勢的策略選擇集合是{掠權流轉，有條件流轉，與村社組織合作}；（3）大規模農地流轉中，工商企業與村社組織之間的結盟為象征地權的膨脹和強化創造了有利條件，村社組織攫取了以流轉權為代表的土地剩余產權。研究結論：（1）農地流轉沖突的實質是契約地權和象征地權對土地剩余產權競相控制和擁有的產權演化沖突；（2）處理好契約地權與象征地權的關系，明晰兩種權利在土地剩余產權中的占有權能，盡快界定土地剩余產權，有助于解決農地流轉沖突。

土地制度；農地流轉；產權演化；資本下鄉

1 引言

伴隨中國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢[1]。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%①李慧.讓土地流轉和規模經營健康發展——農業部部長韓長賦就《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》答記者問[N].光明日報，2014-10-18（2）.，進入家庭承包經營耕地加快流轉時期。農地能否有序流轉，直接關系家庭承包經營土地的利用水平和生產效率，間接影響國家的農村穩定和糧食安全。實踐中，農地流轉出現諸多問題，爆發激烈沖突，諸如：（1）強制農戶流轉承包地；（2）土地流轉資本主義化[2]；（3）無序的“農地非農化”；（4）過度的“農地非糧化”[3]。學者們從多個視角分析農地流轉沖突問題，提出自己的主張。從農地流轉市場視角，黃祖輝認為虛化的利益主體、分散的流轉形式、無序的中介服務組織以及落后的社會保障體系是導致土地流轉問題的原因[4]。夏柱智認為當前農地流轉市場難以整合細碎化的土地產權，誘發地方行政干預市場，導致農地流轉市場陷入“市場失靈”的困境[5]。鐘文晶認為農戶的稟賦效應會抑制農地流轉，提出賦予農民土地財產權、推進農地資本化的觀點[6]。從土地產權異化和競爭的視角，田先紅認為農地大規模流轉已經改變了集體土地產權結構，土地所有權被虛化，土地承包權也僅成為符號，農地產權被資本侵蝕[7]。李菁認為在大規模農地流轉中，地方政府屈從于資本的需要，農地集體所有權異化為強勢資本的農地處分權，農戶面臨“失權”、“失地”風險[8]。許恒周認為農地流轉是一個農地產權背后的階層競爭問題，農戶在農地流轉中的態度、行為邏輯和行動能力受制于產權主體的階層地位，提出應強化土地產權、完善產權結構等政策建議[9]。

學者們的研究指出了農地流轉沖突爆發的部分原因，對解決農地流轉沖突具有一定的借鑒意義。然而，絕大部分研究從單一維度出發探究農地流轉沖突爆發的原因，忽視了市場特征和產權形態變遷的二維作用。實際上，工商資本下鄉背景下，農地流轉沖突爆發的原因更復雜，陳靖認為通過資本下鄉推動土地流轉，會出現外來資本退出生產環節，追逐更高產業環節進而控制農業種植的情景[10]。馮小認為資本下鄉，與鄉村社會的暴力、權力相互糾結，導致農戶土地的實質權利缺乏支持和尊重，致使土地流轉的實質不平等，農戶權益受損[11]。更有學者提出資本下鄉勢必與農民爭利[12]，甚至認為資本下鄉是“資本剝削小農”[13]。工商資本下鄉推動集體土地產權形態變遷，引發產權主體對土地剩余產權界定的自適應行為，忽視此背景，將難以較好地揭示農地流轉沖突的內在機制。本文嘗試通過兩個案例，厘清資本對集體土地產權演化作用機制，分析農地流轉沖突頻繁爆發的深層次原因，為農地有序流轉提供一定借鑒。

2 資本下鄉的農地流轉框架

2013年《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》文件首次提出鼓勵工商資本跨界進入農業，出現工商資本投資農業熱潮。工商企業轉入農地是以工商企業和農戶為交易主體，以農地經營權為交易客體的市場交易活動，完成一次農地流轉交易，轉承雙方需經過搜尋交易對象、談判和簽約、合約監督和執行三個階段。集體土地的平均分配導致農戶經營的土地呈現高度細碎化、分散化的特征，倘若工商企業與千家萬戶的分散小農直接打交道，將導致高昂的交易成本，為了降低交易成本，工商企業需尋求襄助者。同時，傳統農業糧食種植比較效益偏低，工商企業往往會在轉入農地后從事非糧生產，這需要基層土地利用監管組織的默許或支持。

村社組織具備聯接單個農戶與工商企業的紐帶功能，能夠發揮類似中介組織的作用：降低農地流轉交易成本、監督交易主體行為、提高農地流轉效率。村社組織存在參與農地流轉交易的內在動力：（1）由于“農民集體所有”是個模糊的概念[14]，村社組織成為集體土地所有權的實際操作者，參與農地流轉可以強化對土地產權的控制和擁有；（2）村社組織作為農村兼具自主性和代表性的鄉村治理主體，參與農地流轉交易有助于提高自主決策能力和治理水平；（3）村社組織的多重目標取向，諸如農地規模經營和現代農業發展方面的政績考核壓力、活躍地方經濟、“分一杯羹”的牟利取向等會促使其參與農地流轉。綜上，工商企業與村社組織因相容的目標取向及共同的利益訴求，二者會建立穩固的連結，確立結盟關系（圖1）。

工商企業、村社組織和農戶三者的資源稟賦差異顯著，且交易信息不對稱，導致農地流轉交易的非平等性。首先，資源稟賦方面：工商企業以稀缺資源的供給和預期收益為資本；村社組織以公共產品、公共服務的供給和能獲得村民權利轉讓為籌碼；農戶以自身土地承包經營權為優勢。其次，交易信息方面：工商企業掌握自身的經營能力、資質、融資能力等交易信息；村社組織在相關政策法規、農地質量等信息的獲取上具有優勢；農戶具備農地質量信息方面的優勢。村社組織發揮中介作用時，與農戶之間是一種不完全契約下的委托代理關系，雙方資源稟賦的顯著差異和信息的不對稱，導致兩者之間的委托代理關系“異化”，農戶處于弱勢地位[15]。村社組織在農地流轉交易中是信息的傳遞者，占據信息優勢地位。村社組織與工商企業的結盟，使轉入方在農地流轉交易中具有獨特優勢，是交易優勢主體，相應地，作為農地轉出方是交易劣勢主體（圖1）。

圖1 資本下鄉的農地流轉分析框架圖Fig.1 The analysis of farmland transfer under the background of capital infow in village

3 資本下鄉的集體土地產權演化理論分析

Y·Barzel指出產權的界定是一個演進過程，有理論上的均衡狀態，隨著新信息的獲得，資產的各種潛在價值被人們發現，通過交易這些權利，實現資產的最大價值，每一次的產權界定均改變著產權的均衡[16]。產權演化的動因包括經濟因素（相對價格變化或技術創新）[17]、政治因素[18]和文化因素[19]。通過標記追蹤土地流轉權[20]的動態界定過程，將集體土地產權演化分為產權均衡穩定期、產權沖突磨合期和新產權結構形成期。

3.1產權均衡穩定分析

目前，農村集體土地產權的基本形態由土地所有權和土地承包經營權構成?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規定農村土地屬于農民集體所有；農民集體所有的土地由集體經濟組織的成員承包經營。然而，“集體”的具體含義和范圍在法律規定中則較為含糊，產權主體是不明晰的[21]，故引入“象征地權”的概念。象征地權是一種認同范疇的地權，是被人們認知并賦予意義的象征資本，維持和運行這一象征地權的“權利”或“意義”，一方面是大家的觀念認可，另一方面常常滲透有政治權利的強迫[22]。與象征地權相對應的是契約地權，它是指根據法律、合同等正式規則界定的產權，土地承包經營權是承包人依據土地承包合同所獲得的契約地權，是一種享有合同性收益權與控制權的合同性產權[23]。綜上，集體土地產權的基本形態實際上由象征地權和契約地權構成。

農地流轉最初是因轉租農戶脫離農業生產或缺少勞動力而無力耕種，承租戶從事農業生產、有剩余農業勞動力卻缺少農地耕種，土地經營權在農戶之間自發地按照市場機制或血緣關系遵照平等、自愿原則自由流轉，無村社組織的參與。Y·Barzel認為隨著個人擁有商品的權利變得更有價值，他們將對這些權利進行更徹底地界定[16]。根據“瑞典國旗”的分析框架，產權可劃分為合同性產權和剩余產權，剩余產權是指契約沒有明確規定的產權[24-25]。農戶之間自發進行的農地流轉，是對土地剩余產權的界定過程，流轉權是農戶自賦予土地承包經營權的一束子權利（圖2）。農戶長時期的自發農地流轉行為，以及國家鼓勵農地流轉政策的實施，有利于強化土地承包經營權，集體土地產權向著一體化、私有化的趨勢發展，是土地產權自演化過程，在外部環境和農戶自發行為共同作用下，產權均衡結構形成，產權自演化進入均衡穩定期。

3.2 產權沖突磨合分析

圖2 集體土地產權演化過程Fig.2 The evolution process of collective land property

城市化工業化進程、農業稅的取消和農業補貼政策的實施等外部環境的變化促使集體土地潛在的多元價值逐漸顯現，土地價值體系發生變化。圍繞新的價值體系，產權主體選擇有利于自身產權強化的行為，強化對土地的控制和擁有。資本跨界投資農業進行農地流轉，作為外部作用力浸入集體土地產權演化，原有的產權均衡結構被打破，產權演化進入沖突磨合期（圖2）。建立三維F-H沖突分析模型，研究集體土地復雜產權沖突磨合機理。

3.2.1 局中人及可選策略 局中人是沖突問題的參與人或決策者，i∈N = {1，2…，i，…，n}，局中人i的決策行為Xi將直接引導沖突的發展，得到沖突局勢q = （x1，x2，…，x1，…，xn），局中人通過改變策略進行局勢的轉換和改進。農地流轉沖突中的局中人是村社組織、農戶和工商企業，三者的策略選擇空間分別是：{掠權流轉，放權流轉}；{無條件流轉，有條件流轉，拒不流轉}；{與村社組織合作，與農戶合作}。

3.2.2 可行局勢及局勢偏好分析 局中人i對決策行為Xi的選擇空間為{采取該策略，不采取該策略}，將其簡化記為{1，0}，m種策略可產生2m個局勢，本模型中7種策略則可產生27= 128種局勢。剔除不合邏輯和不可能的局勢，得到18種可行局勢（表1）。局勢偏好是局中人對某一局勢的喜好程度或某一局勢對局中人的效用，局中人i對局勢q的偏好記為P = Pi（q），i∈N，q∈Q。局勢偏好判斷原則：（1）村社組織的偏好依據掠權流轉優于放權流轉；（2）農戶的偏好依據有條件流轉優于拒不流轉，拒不流轉優于無條件流轉；（3）工商企業的偏好依據與村社組織合作優于與農戶合作。根據上述原則，確定局勢偏好向量（表2）。

表1 局中人行動策略Tab.1 The action strategy of player

3.2.3 沖突均衡分析 運用合理性、相繼穩定性、同步穩定性等判斷標準分析各局中人的局勢穩定性，進行可行性分析，確定沖突的最可能解。具體步驟：（1）若局勢q無單方改進局勢，則q是局中人i的合理局勢，記作r；（2）所有單方改進局勢中局中人i認為最好的局勢記作p；（3）檢驗其他局中人對p是否有必然制裁，若有，記除p以外的單方改進局勢中最好的局勢為p，若無，則q是不穩定局勢，記作u；（4）記除p以外的單方改進中最好的局勢為p，回到上步；（5）如果所有單方改進局勢均被制裁，則局勢q是相繼穩定局勢，記作s；（6）對不穩定性局勢檢驗其同步穩定性，若為同步穩定性局勢，記作。村社組織的穩定局勢集合：（82，83，74，75，70，71，81，73，69）；農戶的穩定局勢集合：（41，43，73，75，42，74）；工商企業的穩定局勢集合：（82，74，50，42，70，38）（表3）。三者共同的穩定局勢是74，即全局穩定局勢，該結局對沖突三方都是合理的。村社組織、農戶和工商企業在農地流轉沖突過程中，結局是一個平衡結局，其含義是工商企業轉入農地時，村社組織、農戶和工商企業最可能選擇的策略是“掠權流轉”、“有條件流轉”和“與村社組織合作”。

表2 局中人的局勢偏好向量排序Tab.2 The preference vector sequence of player

表3 局勢穩定性分析結果Tab.3 The results of stability analysis

3.3 新產權均衡形成分析

在資本這一外部作用力下，集體土地原產權均衡結構被打破，原有的一體化、私有化的發展趨勢受阻，土地產權自演化進程減緩，土地產權強制性演化進程加劇。然而，集體土地產權自演化具有路徑依賴性，與土地產權強制性演化之間爆發激烈沖突。表現為象征地權與契約地權的產權主體圍繞以流轉權為代表的集體土地剩余產權的競相控制和擁有，進而爆發激烈沖突。通過三維F-H沖突分析模型分析以流轉權為代表的集體土地剩余產權沖突，象征地權和契約地權的產權主體即村社組織和農戶最可能采取的自適應行為分別是“掠權流轉”和“有條件流轉”。在產權主體的自適應行為及資本的外部作用力共同影響下，以流轉權為代表的土地剩余產權被重新界定，象征地權和契約地權的產權主體在產權沖突中地位異化，形成優勢個體和劣勢個體，優勢個體的權利束逐步膨脹、強化，劣勢個體的權利束逐步收縮、弱化（圖2），由此，新的產權均衡結構形成。

4 案例分析

4.1 案例簡介

4.1.1 廟店村農地流轉案例①來源于2014年12月23日《經濟半小時》“聚焦土地流轉（二）”。河南省南陽市社旗縣苗店鎮廟店村三組，村民120余戶，耕地500余畝。2013年秋，村社組織在沒有流轉合同以及流轉書面協議，且多數村民不同意的情況下，強制性地將300余畝耕地以每年600元/畝的價格流轉給北京某園林集團有限公司，轉入土地用途為種植花卉。農戶僅收到當年的農地流轉租金，次年農戶向村社組織索要租金，村社組織拒不支付，農戶與村社組織之間因農地流轉爆發激烈沖突。

4.1.2 黃屯村農地流轉案例①來源于2014年12月25日《經濟半小時》“聚焦土地流轉（四）”。2011年初，河北省涿州市松林店鎮黃屯村村委會在未征求農戶意見的情況下，將村內200余戶的786畝耕地以每年1000元/畝的價格流轉給河北某農業科技開發有限公司，轉入土地用途為農業項目建設，租賃期為30年（2011年1月1日—2040年12月31日）。部分農戶因租金低拒不與村委會簽訂流轉合同，然而，該企業與村委會強行推進農地流轉，企業將耕地用鐵柵欄圈上、平溝挖渠、修建蔬菜大棚，致使拒絕流轉農地的農戶無法耕種，企業和村社組織強行推進農地流轉導致農戶與村社組織沖突不斷。

4.2 案例分析

4.2.1 資本下鄉的農地流轉 上述兩案例中，工商企業通過流轉農地從事非糧食生產項目。在農地流轉過程中，兩家企業均未與分散的農戶進行直接交易，而是通過村社組織這一農戶“代理人”進行農地流轉，工商企業選擇的策略是“與村社組織合作”。資本的到來為經濟欠發達的農村帶來了機遇，村社組織積極推進農地流轉并默許甚至支持工商企業變更農地用途從事非糧生產，為資本逐利創造了有利條件。工商企業與村社組織之間建立穩固的連結，迅速形成“資本—權利”結盟。村社組織未經農地承包戶同意，強制推行農地流轉，實質是村社組織以集體名義對農戶承包地進行掠權流轉，形成事實上的土地兼并，村社組織和農戶選擇的策略分別是“掠權流轉”和“有條件流轉”，主體的策略選擇符合F-H沖突分析模型中的全局穩定局勢74。

4.2.2 資本下鄉的集體土地產權演化 資本到來前，廟店村和黃屯村的農地流轉活動都是農戶之間自發地按照市場機制或血緣關系進行流轉，沒有村社組織的參與。農戶自發流轉是土地承包經營權主體根據自身效用對以流轉權為代表的集體土地剩余權利的重新界定。國家對農地流轉的政策歷經限制、允許到鼓勵，集體土地產權自演化進入相對均衡穩定期。資本到來后，工商企業通過與村社組織合作高效率地進行大規模農地流轉。資本作為外部作用力參與集體土地產權演化，原產權均衡被打破，產權演化進入沖突磨合期。產權主體采取有利于自身產權強化的自適應行為：農戶采取有條件流轉；村社組織采取掠權流轉，二者競相強化對土地剩余產權的控制和擁有。工商企業與村社組織合作，導致農戶在以流轉權為代表的土地剩余產權界定的競爭中處于劣勢地位（劣勢個體），村社組織處于優勢地位（優勢個體），新產權均衡結構形成。

5 結論

本文基于產權演化視角，探究資本對集體土地產權演化的作用機制，分析資本滲透下農地流轉沖突頻繁爆發的深層次原因，進而提煉出集體土地產權沖突磨合的一般規律，得出以下結論：（1）以流轉權為代表的集體土地產權演化分為產權均衡穩定期、產權沖突磨合期和新產權結構形成期。產權均衡穩定期：資本到來前，流轉權經誘致性制度變遷被界定為契約地權的子權利，產權主體是農戶；產權沖突磨合期：資本的到來，對原產權均衡結構構成外部作用力，原均衡被打破，產權主體競相界定集體土地剩余產權，以期逐步強化自身對集體土地的控制和擁有；新產權結構形成期：在產權主體自適應行為及外部作用力的共同作用下，產權主體地位異化，優勢個體的權利束逐步膨脹、強化，劣勢個體的權利束逐步收縮、弱化。（2）大規模農地流轉中，工商企業與村社組織之間的“資本—權利”結盟，重塑了產權界定博弈的力量格局，導致產權競爭主體地位深度異化，為象征地權的膨脹和發展創造了有利條件。村社組織在農地產權沖突博弈中占據獨特優勢，攫取以流轉權為代表的集體土地剩余產權，形成農地自演化產權與強制性演化產權的激烈沖突。（3）農地流轉沖突的實質是契約地權與象征地權對集體土地剩余產權競相控制和擁有的產權沖突演化過程。因此，處理好契約地權與象征地權的關系，清晰界定兩種權利在土地剩余產權中的占有權能，盡快界定土地剩余產權，有助于解決中國目前農地流轉困境，提高家庭承包經營土地的配置效率和利用水平，逐步建立產權相對明晰的土地制度。

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（本文責編：仲濟香）

Capital Infow in Village, Property Evolution and Farmland Transfer Confict

ZHOU Min1, LEI Guo-ping1,2, LI Jing3
（1. Institute of Land Management, Northeastern University, Shenyang 110819, China； 2. College of Resource Environment, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China; 3. Land Administration Department, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China）

The purpose of this paper is to analyze the evolution, conflict and running mechanism of the collective land property under the background of capital inflow in village in order to offer a new perspective to solve the conflict of farmland transfer. Methods employed include F-H model analysis and case analysis. The results show that evolution of collective land property is divided into equilibrium stability, conflict period and formative period of the new property structure, transfer right as surplus land property which is in the dynamic definition effected by adaptive behavior of property subject and external forces. Under farmland transfer conflicts is the evolution of land property, the global stability in F-H model of rural organizations, farmers and businesses is {grazing rights transfer, conditional transfer, working withrural organizations}. The alignment between businesses and rural organizations in large-scale farmland transfer creates advantageous conditions for the expansion and strengthen of symbol land right, rural organizations capture transfer right. The paper concludes that that it is property evolution under the farmland transfer conflict, which is contractual and symbolic land rights control and ownership the surplus land property. It is important to define land surplus property and its premise condition is dealing with the relation between contractual and symbolic land rights.

land institution; farmland transfer; property evolution; capital inflow in village

F301.1

A

1001-8158（2015）08-0055-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.008

2015-03-26

2015-06-24

國家自然科學基金（71103068）；農業部公益性行業項目（200903009-2）；教育部博士學科點基金博導類項目（20112325110007）；黑國土科研“黑龍江省兩大平原現代農業綜合改革試驗區土地管理制度創新研究”（201411）。

周敏（1988-），女，吉林扶余人，博士研究生。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: hustzm@163.com

雷國平（1963-），男，黑龍江青岡人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用規劃與管理。E-mail: guopinglei@126.com