政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度影響的實證研究
——以成都市耕地保護基金為例

余亮亮，蔡銀鶯

（華中農業大學公共管理學院，湖北武漢430070）

政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度影響的實證研究
——以成都市耕地保護基金為例

余亮亮，蔡銀鶯

（華中農業大學公共管理學院，湖北武漢430070）

研究目的：實證分析農戶對耕地保護經濟補償政策能否持續實施下去的預期對補償政策農戶滿意度的影響以及影響程度。研究方法：在對政策預期與補償政策農戶滿意度績效理論分析的基礎上，提出本文的研究假說，并運用有序Probit模型加以檢驗。研究結果：（1）穩定的政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度績效的影響正向顯著；從中長期來看，農戶對補償政策未來5—10年能夠持續實施的信心增加一個標準差（0.811），農民則對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.487%、3.812%和6.569%，對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升9.570%和1.379%。（2）除了政策預期對農戶滿意度有影響外，對補貼標準和補貼形式滿意程度較高的農戶，其補償政策的總體農戶滿意度績效也較高。研究結論：農戶穩定的政策預期對補償政策的農戶滿意度有重要影響，為提高耕地保護補償政策的農戶滿意度績效，實施補償政策的地區要保持補償政策的持續性和連貫性，加快補償政策的制度化進程，形成能夠激發農戶持續供給耕地保護行為的長效機制。同時，補貼標準和補償形式的選擇對耕地保護補償政策農戶滿意度績效的影響也不容忽視。

土地管理；政策預期；耕地保護經濟補償政策；農戶滿意度；成都耕保基金

1 引言

耕地資源是人類賴以生存和發展的基礎，除了具有提供農產品的生產功能外，還有清潔空氣、涵養水源、提供開敞空間、生物棲息等生態服務功能，以及維護社會穩定和保障國家糧食安全等重要的社會功能[1]。由于耕地為全社會提供了大量具有正外部性的非生產性功能，許多國家都把耕地保護作為一個公共目標，并通過社會化扶持手段加以實現，保護耕地已成為當今世界實現可持續發展戰略目標的一個共同關注熱點[2]。微觀農戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護方面，尤其是在耕地質量和生態保護上，起著決定性的作用。為充分調動廣大農民保護耕地的積極性，對農戶耕地保護行為給予相應的經濟補償是發達國家通行的一個做法。耕地保護服務付費自20世紀80年代以來就成為發達國家激勵農戶保護耕地和農田生態環境的有效手段，與之相應的研究和實踐工作也日趨完善[3]。實踐上，無論是美國的保護地儲備計劃（CRP）、環境質量激勵項目（EQIP），還是歐盟的共同農業政策（CAP）、環境敏感地項目（ESA），通常將耕地保護外部性的經濟補償融入農業補貼之中，通過向農戶提供保護耕地和農田生態環境的資金補助和技術幫助，以實現農業發展和環境保護的雙贏[4-5]。近期關于耕地保護服務付費的研究主要集中在耕地保護補償項目實施績效評價和補償效率提升方式等方面。例如：Van der horst 從農戶視角對蘇格蘭環境敏感地保護補償項目進行績效分析，認為耕地保護服務付費項目的實施績效不僅受農戶經濟理性的影響，還受農戶自身社會資本和社區網絡的影響[6]。耕地保護補償項目的農戶滿意度績效具有個體異質性和區域異質性，具備不同身份特征和政策預期的農戶對耕地保護服務付費項目的滿意程度存在顯著差異[7]。

借鑒國外發達國家實施耕地保護服務付費政策的成功經驗，同時結合中國耕地保護的現實國情，近年來，國內一些發達地區積極探索耕地保護經濟補償的實踐方式，如廣東省、江蘇省蘇州市、上海市及四川省成都市，相繼以農田生態補償或耕地保護基金的形式對承包土地的農民每年發放3000—7000元/hm2不等的現金補貼。雖然耕地保護補償政策的客觀實施績效已得到相應文獻[8]的實證檢驗，然而其實施的農戶滿意度績效如何目前鮮有文獻進行研究。一項涉及農民福利政策的評價，應該從主觀和客觀兩個層面進行，缺一不可，主觀層面應重點關注農戶滿意度績效，因為只有農戶認可的、滿意度高的公共政策，其績效水平才是高的[9]。影響耕地保護補償政策農戶滿意度的因素有很多，然而本文感興趣的變量主要為農戶對補償政策持續實施的政策預期。本文重點關注農戶政策預期這個解釋變量的原因主要為：目前中國實施耕地保護經濟補償政策地區的補償資金來源主要為地方財政資金，缺乏持續性供給能力，受本地行政領導人主觀意志的影響較大，因此，農戶對補償政策未來能否持續實施的信心應該對農戶滿意度有影響。有鑒于此，本文從農戶滿意度績效出發，選取在全國率先探索耕地保護基金的四川省成都市為實施耕地保護補償政策的典型地區，采用有序Probit模型，探討農戶對耕地保護補償政策能否持續實施的預期對補償政策實施的農戶滿意度績效的影響，以期為在全國推行和完善耕地保護經濟補償政策提供實證依據。

2 理論基礎與研究假說

作為一個人多地少的人口大國，切實保護稀缺的耕地資源是中國的基本國策，也是實現社會經濟可持續發展的重要前提。當前，中國經濟發展進入新常態，農業可持續發展面臨資源、環境的雙重約束，如何在耕地數量銳減和質量退化的背景下，保障農產品有效供給和質量安全，是必須破解的一個重大課題。耕地保護經濟補償作為一種外部性內化的公共政策越來越受到政府和理論界的重視，從2013年12月中共十八屆三中全會提出實行資源有償使用制度和生態補償制度，到2015年中央一號文件明確規定健全糧食主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償制度，凸顯出中央政府為耕地保護頂層設計所做出的努力。為提高農戶保護耕地的積極性，實施耕地保護經濟補償政策也早已得到學術界的普遍認可[10-11]。

作為一種典型的公共政策，耕地保護經濟補償具有其共性之處。公共政策不僅對社會中的各方利益進行選擇和整合，更有增進和公平分配社會利益的功能，因而在世界各國公共管理中的重要性日益增強[12]。大多數政治學家認為公共政策是建立在“理性”基礎上的，而在動態運行過程中，公共政策卻達不到人們所預期的結果，政策的不連續性、不穩定性是在公共政策執行過程中出現效力偏差的重要原因。在中國現有的行政管理體制下，行政考核機制不健全，“人走政息”是一種并不鮮見的現象，由此帶來政府公信力喪失、資源浪費等一系列嚴重問題。公共政策持續的穩定性是政策有效地調節社會行為和塑造良好社會預期的基礎，穩定的公共政策能大大降低信息獲得和流通的成本，有效增加個人選擇的可預見性和可計算性，因此，制度化的、持續的政策信譽是政府和社會有機合作的基礎[13]。

耕地保護經濟補償政策實際上可以看成是政府與特定的社會主體——農戶之間簽訂的一種社會契約，農戶供給耕地保護行為，政府根據契約要求給予農戶相應的經濟補償。只有農戶對耕地保護補償政策具有充分信心，才會按照補償政策規定的路線和方向，通過理性計算來安排自己的耕地保護行為，以尋求效用最大化的期待利益。當農戶從補償政策運行的實踐中獲得政策系統是搖擺不定的、未來是不確定和難以預見的這樣一種經驗性認知后，其耕地保護行為就會因為理性計算的困難和風險的增加而趨于更加謹慎和保守[14]。只有補償政策具有良好的穩定性，精確的、可度量的互惠性，農戶根據自己的理性預期，才會按照契約規定，持續地提供耕地保護行為。

因此，基于上述理論分析，可以得出本文的研究假說：農戶穩定性的政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度績效具有顯著的正向影響。

3 數據、變量與研究方法

3.1 數據來源

本文使用的數據來源于課題組2013年1月對成都市的實地調研問卷，參照國內外對農村信息獲取的方法，主要采用半結構訪談和參與式農村調查方法，在研究區域內進行隨機入戶調查，發放問卷223份，由于采取面對面的訪談方式收集信息，問卷回收效率較高，收回有效問卷222份，覆蓋成都市2個市縣3個鄉鎮的18個行政村。研究區域之所以選擇成都市，是因為成都市是全國最早探索耕地保護經濟補償的地區，其于2008年7月10日正式下發《耕地保護基金籌集與使用管理實施細則（試行）》，提出完善耕地保護補償機制，提高農民保護耕地的主動性和積極性，對成都市范圍內擁有土地承包經營權的農戶，按基本農田和一般耕地分別為每年400元/畝和300 元/ 畝的標準給予補貼。據統計，成都全市共有19 個區（市、縣）2661個村183萬農戶受益，涉及耕（園）地面積約760萬畝。

對樣本農戶的描述性統計分析見表1。受訪農戶中以男性居多，比例為59.91%；年齡區間分布以40—60歲的中年勞動力為主；絕大多數受訪農戶的文化程度為初中及以下；從未當過村干部的受訪農戶有184人，所占比例為82.88%，現在是或曾經是村干部的占到17.12%，受訪農戶中既有村干部，又有普通農民，表明樣本具有顯著的廣泛性；家庭勞動力有2個或以下的占到48.65%，有3—4個勞動力的為47.75%；家庭土地承包面積為3畝或以下的占到57.66%，4—6畝的有34.78%，調研區域的戶均土地面積較少，由于位于成都市附近，農戶的農業生產活動多為蔬菜種植。

表1 調研農戶基本特征Tab.1 Basic characteristics of household survey

3.2 變量說明

本文關于被解釋變量、解釋變量和控制變量的描述和說明如表2所示。

（1）被解釋變量。本文用來衡量農戶對耕地保護經濟補償政策滿意程度的指標，來自受訪農民對調查問題“您對耕地保護經濟補償政策總體是否滿意？”的回答。變量補償政策農戶滿意度采用李克特（Likert）五級量表賦值為1—5的整數，分別對應著被訪農戶所選擇“非常不滿意”、“不滿意”、“一般”、“滿意”和“非常滿意”的回答。

（2）解釋變量。根據上文中的理論分析，本文嘗試將衡量農民對耕地保護補償政策未來能否持續實施的信心作為關鍵的解釋變量。本文設計兩個衡量農戶對補償政策預期的變量：①對耕地保護經濟補償政策未來3—5年能持續實施下去有沒有信心；②對耕地保護經濟補償政策未來5—10年能持續實施下去有沒有信心。設計這兩個變量主要是為了從短期和中長期分別考察農戶對補償政策能否持續實施的信心，農戶對這兩個問題的回答“非常沒信心”、“沒信心”、“一般”、“有信心”和“非常有信心”分別賦值為1、2、3、4和5。

表2 變量與說明Tab.2 The defnition and explanation of variable

（3）控制變量。除去農戶對耕地保護補償政策的政策預期之外，農戶的耕地保護補償政策滿意度還可能受到其個人和家庭特征，以及對耕地保護補償政策本身一些政策特征滿意程度的影響。因此，本文構造了相應的控制變量。其中，農戶的個人特征變量包括年齡、性別、受教育年限、身份特征；農戶的家庭特征變量包括家庭承包耕地面積、家庭勞動力水平；對耕地保護補償政策的政策特征滿意度變量包括對補貼標準的滿意程度、對補貼形式的滿意程度。

3.3 模型構建

本文模型的因變量是“農民對耕地保護經濟補償政策的總體滿意度”，變量類型為多分類有序變量，采用概率模型分析離散選擇問題是理想的估計方法。設因變量為Y，其賦值是1—5的整數，分別對應著被訪者“非常不滿意”、“不滿意”、“一般”、“滿意”和“非常滿意”的回答，選擇有序Probit模型對方程進行回歸。有序Probit模型假定存在一個能夠代表解釋變量Y 但又不能被觀測到的潛變量Y*，其由下式決定：

同時，設α1＜ α2＜ α3＜ α4是未知的割點（Cut point），并定義：

在隨機擾動項εi服從標準正態分布的情況下，如果用φ（·）表示標準正態分布的分布函數，可以得到農戶滿意度Y 的條件概率分別是：

式3中，φi= φ（ αi-（f X））（ j = 1，2，3，4 ），（f X）= βXi+ εi。在有序Probit模型中，如果隨機擾動項與解釋變量是相互獨立的，采用極大似然估計（ML）就能得到回歸系數的一致估計量[15]。

4 實證結果分析

在對各自變量經過多重共線性檢驗之后，發現各自變量之間不存在多重共線性。隨后，應用Stata 12 統計軟件，采用Ordered Probit 模型，檢驗了各影響因素與耕地保護經濟補償政策農戶滿意度之間的關系，回歸方程似然比檢驗得到的P 值為0，小于假設的顯著性水平，因此，模型整體回歸結果較好，具有統計學意義。為了解釋的方便，除了在模型（1）中給出各個解釋變量的偏回歸系數之外，在模型（2）—（6）中還給出了各個變量對農戶滿意度績效的邊際概率影響（邊際效果），詳見表3。

不難發現，對未來補償政策能夠持續實施越有信心、對補償政策的補貼標準和補貼形式越滿意的農戶，其對耕地保護經濟補償政策的滿意程度也越高。農戶個體特征和農戶家庭特征對補償政策農戶滿意度的影響在統計上不顯著。總體而言，具有穩定政策預期的農戶對耕地保護經濟補償政策的滿意度較高。

（1）政策預期。農戶對補償政策未來3—5年和5—10能否持續實施的信心對補償政策農戶滿意度績效的影響較為顯著，均通過了5% 水平下的顯著性檢驗，且回歸系數為正，表明對補償政策能夠持續實施信心較大的農戶，其補償政策的農戶滿意度也較高，即穩定的政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度績效的影響正向顯著，因此，本文的研究假說得到證明。具體來說，如果樣本農戶對補償政策未來3—5年能夠持續實施的信心增加一個標準差（0.974），能使農民對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.390%、3.214%和5.552%左右，并使農民對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升7.987%和1.169%左右。如果樣本農戶對補償政策未來5—10年能夠持續實施的信心增加一個標準差（0.811），能使農民對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.487%、3.812%和6.569%左右，并使農民對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升9.570%和1.379%左右。正如前文理論分析中的那樣，增強農戶對補償政策持續實施的信心之所以能夠顯著提高農民對補償政策的滿意度，是因為只有補償政策具有良好的穩定性，精確的、可度量的互惠性，農戶才會按照契約規定，持續地供給耕地保護行為。

（2）對政策特征的滿意度。農戶對補貼標準和補貼形式的滿意程度對補償政策農戶滿意度績效的影響正向顯著，均通過了5%水平下的顯著性檢驗，表明對補貼標準和補貼形式滿意程度較高的農戶，其補償政策的總體農戶滿意度績效也較高。具體來說，如果樣本農戶對補貼標準的滿意程度增加一個標準差（0.961），能使農民對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.192%、1.826%和3.171%左右，并使農民對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升4.517%和0.673%左右。如果樣本農戶對補貼形式的滿意程度增加一個標準差（0.892），能使農民對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.714%、5.352%和9.277%左右，并使農民對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升13.469%和1.873%左右。

表3 有序Probit 模型分析結果Tab.3 Regression results of Ordinal Probit Model

5 結論與啟示

本文從農戶滿意度績效出發，在理論分析基礎上提出相關研究假說，并基于全國率先探索耕地保護基金的四川省成都市的實地調研數據，利用有序Probit 模型，實證檢驗了農戶政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度的影響，并進行了詳細的邊際效應分析。結果表明：（1）穩定的政策預期對耕地保護經濟補償政策農戶滿意度績效的影響正向顯著。從短期來看，農戶對補償政策未來3—5年能夠持續實施的信心增加一個標準差（0.974），能使農民對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.390%、3.214%和5.552%左右，并使農民對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升7.987%和1.169%左右。從中長期來看，農戶對補償政策未來5—10年能夠持續實施的信心增加一個標準差（0.811），能使農民對補償政策“非常不滿意”、“不滿意”和“一般”的概率分別下降0.487%、3.812%和6.569%左右，并使農民對補償政策“滿意”和“非常滿意”的概率分別上升9.570%和1.379%左右。（2）對補貼標準和補貼形式滿意程度較高的農戶，其補償政策的總體農戶滿意度績效也較高。

基于上述研究結論和實地調研經驗，為提高耕地保護經濟補償政策農戶滿意度績效，提出以下政策建議：（1）穩定農戶對耕地保護補償政策能夠持續實施的預期。只有補償政策具有良好的穩定性，農戶對耕地保護補償政策充滿信心，才會按照補償政策規定的路線和方向，通過理性計算來安排自己的耕地保護行為，以尋求效用最大化的期待利益。因此，為提高農戶滿意度績效，實施耕地保護經濟補償的地區，要保持補償政策的持續性和連貫性，應不受個別行政領導人的主觀意志所左右，加快補償政策的制度化進程，形成能夠激發農戶持續供給耕地保護行為的長效機制。（2）補貼標準和補償形式的選擇對耕地保護補償政策農戶滿意度績效的影響也不容忽視。實施補償政策的地區應根據經濟社會的發展和當地財政實力情況，適時提高耕地保護補貼標準。耕地保護是數量保護、質量保護和生態管護三位一體，不能偏廢其一。為改善農田生態環境，減少農業面源污染，減少化肥、農藥等過量化學物質的使用是耕地保護的應有之義。然而，減少化肥、農藥施用后，既要維持原有農田產量，又要改善農田生態環境，這對農戶的技術水平和管理能力提出了較高要求，因此，耕地保護技術補償顯得尤為重要。

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（本文責編：仲濟香）

The Effect of Policy Expectation for Economic Compensation for Farmland Protection Policy based on Farmers’ Satisfaction: A Case Study of Cultivated Land Protection Fund in Chengdu

YU Liang-liang，CAI Yin-ying
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

The aim of this paper is to test how the policy expectation impacts the farmers’satisfaction regarding the economic compensation for farmland protection policy（ECFP）. Methods employed are that on the basis of theoreticalanalysis, we put forward a hypothesis and use the ordered probit model to test it. The results indicate that 1）Farmers’stability of policy expectation is positive to farmers’satisfaction about the ECFP policy significantly. From the long term, the farmers’confidence will continue to increase one standard deviation（0.811）if the ECFP policy implements over the next 5 to 10 years. The probability of“very dissatisfied”,“not satisfied”and“general”that the farmers evaluate about the compensation policy fell by 0.487%, 3.812% and 6.569%, respectively. And the probability of“satisfaction”and“very satisfied”that the farmers evaluate about the compensation policy increased by 9.570% and 1.379%, respectively. 2）Those who have higher satisfaction to the standard and form of the subsidy will have higher satisfaction with overall performance of the compensation policy. It is concluded that farmers’stability of policy expectation is important to the farmers’satisfaction about the ECFP policy. To improve the farmers’satisfaction performance about the ECFP policy, the areas of implementation of the compensation policy should keep the compensation policy continuity and consistency, speed up the systematization of the compensation policy, and form the long-term mechanism of motivating farmers to continue the cultivated land protection behavior. At the same time, we can’t ignore the importance of the standard and the form of the subsidy.

land administration; policy expectation; economic compensation for farmland protection policy; farmers’satisfaction; cultivated land protection fund in Chengdu

F301.2

A

1001-8158（2015）08-0033-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.005

2015-04-07

2015-06-14

國家自然科學基金（41371519，71573099）；中國博士后科學基金（20110491160）；華中農業大學“人文社會學科優秀青年人才培養計劃”資助課題。

余亮亮（1989-），男，河南駐馬店人，博士研究生。主要研究方向為土地資源經濟與管理。E-mail: yuliangliang90@163.com

蔡銀鶯（1979-），女，廣東潮州人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源經濟與管理。E-mail: caiyinying@mail.hzau.edu.cn