美國2016財年國防預算的重點、難點與變數

肖石忠

美國2016財年國防預算的重點、難點與變數

肖石忠

美國2016財年國防預算高于美國之后8個國家國防預算的總和，其關注的重點主要包括武器裝備現代化、部隊結構穩定性、全譜戰備的繼續保持、提高官兵薪金福利、強化創新改革和海外作戰；其面臨的難點是要平衡“五個關系”，并對其可能存在的變數進行了分析。

美國 國防預算 2016財年

作者：肖石忠，軍事科學院軍事歷史和百科研究部研究員，專業技術6級，大校

2015年2月2日，美國總統貝拉克·奧巴馬正式向美國國會提交2016財年國防預算案（國防預算申請）。2016財年（2015年10月1日～2016年9月30日）國防預算總額約為5850億美元，比2015財年國防預算增加4.4%，高于美國之后8個國家國防預算的總和。其中，基礎預算5343億美元，比2015財年增加7.7%，再創歷史新高；海外應急作戰（海外應急軍事行動）預算509 億美元，比2015財年減少21%。從各軍種所占份額來看，陸軍1265億美元，占23.7%；海軍和海軍陸戰隊占1610億美元，占30.1%；空軍1529億美元，占28.6%；整個國防部范圍內跨軍種的機構、項目和活動940億美元，占17.6%。

一、關注的重點

美國2016財年國防預算關注的主要重點包括：武器裝備的現代化、部隊結構的穩定性、全譜戰備的繼續保持、官兵薪金福利的提高、創新與改革的繼續強化、海外應急作戰。

武器裝備現代化。既重視研發殺傷力、生存性、可持續性更佳且負擔得起的下一代武器系統和裝備，又強調《四年防務評估報告》（2014年版）確定的重要能力建設，包括核威懾、天基系統、力量投送、導彈防御、網絡安全、情報、監視、偵察、反恐和特種作戰。此外，還有改進基地建設、航天發射計劃、先進傳感器、通信和彈藥等。

具體武器裝備項目主要包括：購買 57架F-35聯合打擊戰斗機（106億美元）、16架P-8海上反潛巡邏機（34億美元）、5架E-2D預警機（13億美元）和KC-46空中加油機（30億美元）、新型遠程轟炸機項目（12億美元）；建造9艘新艦艇，其中包括2艘驅逐艦、2艘攻擊型核潛艇和3艘瀕海戰斗艦（116億美元），“華盛頓”號航空母艦的大修（6.78億美元），“俄亥俄”級替代戰略潛艇的研發（14億美元），改進瀕海戰斗艦功能（5500萬美元）；以及網絡安全（55億美元）、導彈防御計劃（96億美元）、導彈防御地面攔截器可靠性（16億美元）、陸軍直升機現代化（45億美元）、MQ-9“死神”無人機采購（8.21億美元）。

部隊結構的穩定。2016財年，部隊結構規模為130萬現役軍人、81.1萬預備役軍人和77.3萬文職人員。目標部隊仍然是陸軍54個旅戰斗隊，海軍304艘艦艇（包括11艘航空母艦和14艘彈道導彈潛艇），空軍49個戰術戰斗機中隊、450枚陸基洲際彈道導彈、96架可動用的轟炸機（總數為154架）。2016財年結束時，美軍總兵力將從目前的水平適度減少1.13萬人。

繼續保持全譜戰備。致力于使美軍各軍種繼續保持全譜戰備進展。自2014財年起，美國國防預算開始從“側重于當前的作戰”到“能夠滿足更廣泛的任務部隊”的轉型。全譜戰備投資將產生戰備精良、富有能力、準備在任何時間或地點實現任務目標的部隊。具體說來，美國陸軍將擁有實施訓練計劃的資源，包括再增加6個全面戰備的旅戰斗隊和進行全譜訓練的資源；美國海軍將擁有能夠使前沿存在和休整能力之間實現有效平衡的保養期；美國海軍陸戰隊將繼續增加危機反應能力，并解決非部署部隊的戰備問題；美國空軍將實施作戰航空隊的飛行小時計劃，以此達到美國空軍2023財年實現“全譜戰備的作戰部隊達到80%”的目標；美國特種作戰司令部將增加特種作戰部隊航空飛行小時項目資金，優化訓練，實現作戰司令部所屬特種作戰部隊齊裝滿員。

提高官兵薪金福利。繼續為美軍官兵及其家庭提供充分的薪金和福利。本項資金提高為7億美元，與往年比提高了1.3%。為包括國防部文職人員的聯邦政府文官加薪1.3%。預算認為人事人力成本（包括軍人薪金與津貼、軍事醫療、文職人員薪金和家庭的支持）應占國防預算中基礎預算的46.8%，即2498億美元。鑒于必須使人事成本與當前及今后的部隊結構規模、武器裝備現代化、戰備和訓練保持平衡，所以采取放緩軍人薪金、醫療費用增長的步伐，來減少補給運營成本和補貼，比如，對65歲或65歲以上的退役人員實行終身聯合醫療保健保險，并鞏固聯合醫療保健計劃。

強化創新與改革。為確保美軍能夠繼續在任何地方、任何時候與任何潛在的敵手作戰，2016財年國防預算強調進一步創新和改革，注重資助國防創新計劃和長期研究與發展規劃項目，包括高速打擊武器，航空航天創新計劃，第六代戰機，電磁軌道炮，更加精確的定位、導航與授時，高能激光武器與技術；技術和裝備研發經費增加6.3%，達到698億美元。要專門對國防部業務和管理制度進行全面評估，改善財務審計，并支持“更佳購買能力計劃”3.0版以改善武器裝備采辦。為實現有限資源利用的最大化，還應降低業務成本，重大舉措包括：空軍A-10近距支援攻擊機的退役、陸軍航空兵的重組、新一輪基地調整與關閉的授權和補償改革等。

支持海外應急作戰。預算中509億美元的支持海外應急作戰費用，遠低于2015財年海外應急作戰預算的642億美元。一是在阿富汗實施安全過渡，其中38億美元用于訓練和裝備阿富汗安全部隊，以幫助維持該國的政治、經濟和安全。二是打擊“伊斯蘭國”的連續行動，其中13億美元為訓練、裝備伊拉克軍隊和經過審核的敘利亞反對派成員。三是設置反恐伙伴關系基金21億美元，歐洲保證計劃資金7.89億美元，軍事行動中使用的武器裝備的重置和回撤資金78億美元。

二、面臨的難點

美國2016財年國防預算面臨的難點在于，如何按照美國國家安全戰略、國家防務戰略指南、國家軍事戰略的總體部署和《四年防務評估報告》（2014年版）的總體要求，根據阿富汗戰爭已經結束、亞太“再平衡”戰略正在推行、“伊斯蘭國”恐怖勢力坐大、歐洲烏克蘭危機凸顯、非洲埃博拉病毒危機等形勢變化的需要而平衡五個主要關系。

一是如何平衡美軍部隊結構規模、武器裝備水平數量與國防預算總額之間的關系。“燒錢”的反恐戰爭和長期的經濟低迷，迫使美國削減國防預算，美國國防部只得大聲疾呼，聲稱削減國防預算將削弱美軍實力、損害國家安全。如果不再“輸血”，美軍將“規模過小”“裝備過差”，無力全方位應對潛在威脅。美國參謀長聯席會議主席馬丁·鄧普西上將指出，美國需要一支擁有實力、隨時能戰、規模適度的武裝部隊，以便在全球展開行動，而2016財年國防預算案費用是維持這樣一支力量的“最低資源限度”。國防預算總額一旦遭到國會削減，勢必對美軍部隊結構規模、武器裝備水平數量造成直接影響。

二是如何平衡各軍種的均衡發展與優先領域能力重點建設之間的關系。美軍各軍種之間的利益競

爭從來就沒有停止過。近年來，美國海軍和空軍合作開發“空海一體戰”概念，以抵消在反恐戰爭中出盡風頭的美國陸軍和海軍陸戰隊的影響，引發后兩者的強烈不滿。美國陸軍、海軍陸戰隊和美國特種作戰司令部隨后祭出“戰略地面力量”概念，以與美國海軍和空軍抗衡。為了淡化軍種競爭、實現軍種均衡發展，2015年1月，美國參謀長聯席會議被迫宣布：以各軍種均參與其中的“全球公域進入與機動聯合概念”取代有著狹隘軍種利益之嫌的“空海一體戰”概念。而優先領域能力的重點建設，勢必對軍種均衡發展規劃和軍種預算分配產生影響。

三是如何平衡當前國防領域面臨的挑戰與發展未來武器裝備、先進技術之間的關系。美國當前國防領域面臨的挑戰，必須以現實的作戰能力和威懾能力來應對。發展未來武器裝備、先進技術，又是應對潛在威脅和未來挑戰所必需的。

四是如何平衡亞太“再平衡”與其他地區的“失衡”之間的關系。在總兵力不變的前提下，抽調兵力和武器裝備加強亞太地區的軍事部署，推行亞太“再平衡”，必然導致其他地區的“失衡”。其中典型事例如，開始推行亞太“再平衡”后，駐歐洲的美國陸軍部隊規模一再壓縮，乃至沒有師級部隊的存在，導致面對烏克蘭危機，美國除了揮舞經濟制裁大棒之外，幾乎無所作為。

五是如何平衡維持人力資源與發展武器裝備之間的關系。只有人與武器裝備有機結合，才能形成戰斗力，沒有適當的比例而單獨強調任何一方都是難以想象的。在國防預算總額不變的情況下，美軍維持人力資源的投入過大，發展武器裝備的投入就會相應縮小，反之亦然。

三、存在的變數

美國2016財年國防預算案提出后，美國國防部主要領導就宣稱這份預算體現的是戰略目標、資源配置和能力手段的有效平衡，能夠滿足美國21世紀國家安全戰略需求，呼吁國會如數通過。美國參聯會主席強調預算案費用是維持當前美軍的“最低資源限度”，不可削減。各軍種首腦則強調本軍種的部隊結構是合理的、部隊規模是適當的、武器裝備與技術發展規劃是可行的，本軍種的地位作用是不可替代的，預算是不能減少的。盡管如此，美國2016財年國防預算仍然存在很大的變數。

第一，國防預算總額難以獲得國會首肯。按照美國2013年啟動的自動削減赤字機制，2016財年國防預算的基礎預算上限大約為5000億美元。當年規定的這個上限，是美國政府與國會反復角力的結果，現在的國防預算案在很大程度上突破了這個上限，美國國會是斷難接受的。美國國會在審查過程中，將毫不留情地砍掉部分預算額。

第二，武器裝備與技術采購、發展項目數量將遭到壓縮。主要指那些采購成本過高、短期內難以形成現實戰斗力或不確定因素過大的武器裝備與技術采購、發展項目。最典型的是國防部一方面打算花106億美元采購57架備受爭議的F-35聯合打擊戰斗機（比2015財年采購計劃多19架），另一方面則主張將在海灣戰爭和反恐戰爭中有著上乘表現的近距支援攻擊機A-10退役。國會意見與此相反，反對增加F-35采購數量，拒絕A-10退役。

第三，部隊結構規模面臨進一步調整壓縮的壓力。美軍當前的部隊規模與部隊結構是相適應的，再壓縮部隊規模可能產生美軍無法實施全譜作戰和無法應對潛在威脅的風險。但是，美國國會通過預算審查手段控制預算總額、壓縮武器裝備與技術采購、發展項目數量之后，很可能迫使美軍從調整優化部隊結構入手，進一步壓縮部隊規模，節省人力資源成本。

［1］美國國防部負責主計的副部長兼首席財務官辦公室：《美國國防部2016財年預算申請概要》，2015（2）．（United States Department of Defense Fiscal Year 2016 Budget Request Overview， February 2015）

［2］（美）約翰·布雷特施內德．觀察即將出臺的美國國防預算的25個問題．美國防務新聞，2015-01-30．

（責任編輯：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）03-0047-03