大氣污染防治法迎來大修

文/商 西 劉 佳

大氣污染防治法迎來大修

文/商 西 劉 佳

14年后，大氣污染防治法迎來大修。2014年12月22日開幕的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議大氣污染防治法修訂草案的議案，這是大氣污染防治法制定27年來的第三次修訂，也是首次大規(guī)模修訂。從征求意見稿來看，新增條款超過原法的一半。

據(jù)悉，早在9年前，大氣污染防治法修訂即已啟動，但一直等待“排期”，在日益加重的霧霾壓力下，修法進程提速。

“當(dāng)時沒有這種緊迫感，實際上有點遲了”，中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，如果這部法早幾年修，大氣污染可能不會像今天這么嚴重。

2000年修訂時，重點針對煤煙型污染，早已不適應(yīng)區(qū)域性和復(fù)合型為特點的大氣污染新形勢，50萬元罰款上限等規(guī)定，使守法成本和違法成本倒掛，污染防治職能交叉職權(quán)不明，更讓該法遇到執(zhí)法困境。

2014年9月9日，國務(wù)院法制辦對外發(fā)布大氣污染防治法征求意見稿，這個“數(shù)易其稿”的版本從現(xiàn)行大氣污染防治法的66條改為102條，排污許可制度、煤炭消費總量控制、重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系等寫入，懲罰力度也突破“天花板”，規(guī)定按日計罰和罰無上限。

也有分析指出，征求意見稿對各部門職能權(quán)限以及如何聯(lián)動依然規(guī)定不夠明確，必須破除“多龍治水”，才能解決當(dāng)前大氣污染防治合力不足問題，信息公開、公眾監(jiān)督的力度也待加大。

“APEC藍”轉(zhuǎn)瞬即逝，諸多頑疾待解

國家環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年，74個城市總體空氣質(zhì)量有所改善，平均達標天數(shù)比例由58.7 %上升為60.3%，其中，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善，13個城市達標天數(shù)比例提高3.2個百分點，空氣重污染發(fā)生的頻次、持續(xù)的時間和污染的強度同比均明顯降低。

但大氣污染防治形勢依然不容樂觀。參照新的環(huán)境空氣質(zhì)量標準，2013年74個城市中僅有3個達標，兩個重點污染物二氧化硫和碳氧化物排放量已經(jīng)超過2000萬噸。2014年下半年，京津冀地區(qū)遭逢連續(xù)霧霾，北京“APEC藍”轉(zhuǎn)瞬即逝。

前不久召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境承載能力作出嚴峻判斷：“環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限”。

緊迫形勢下，大氣污染治理，仍有諸多頑疾待解。全國人大常委會2014年進行大氣污染防治法執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前大氣污染重末端治理，輕源頭預(yù)防，部分老工業(yè)城市主城區(qū)及周邊還存在大量重污染企業(yè)，缺乏區(qū)域協(xié)同控制統(tǒng)一規(guī)劃，重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機制不健全。

執(zhí)法檢查報告還提到，2013年環(huán)境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但全年查處案件中大氣污染類僅占12%，數(shù)字懸殊，并指出“小馬拉大車”的執(zhí)法困境，基層環(huán)保執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管能力嚴重不足，調(diào)查難、取證難、查處難。

“真正檢查出來的問題，可能比報告里寫的更讓我們觸目驚心”，參與執(zhí)法檢查的袁駟委員提到，某市介紹情況時說“鐵腕治污”，但只拿出五個案例，最多罰了十萬，大部分是罰兩萬、掛牌警告，甚至當(dāng)著執(zhí)法檢查組的面請求對其可能的排污免罰。

亡羊補牢未為遲也，時隔14年啟動大修

現(xiàn)行大氣污染防治法1987年制定，1995年、2000年兩次修改。中國政法大學(xué)教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會副會長王燦發(fā)提到，1995年只做了個別改動，修改不充分，以至于短時間又再次修改，2000年通過實施。

中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合提到，2006年環(huán)保部在論證國外大氣污染防治法律法規(guī)、實地調(diào)研基礎(chǔ)上，再次啟動修訂工作。

但草案2010年報國務(wù)院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)，沒有進入審議。柴發(fā)合表示，原因是當(dāng)年開始出現(xiàn)灰霾天氣，大氣污染形勢有所變化，需要研究新的對策，期間征求意見、調(diào)研沒有停止，“修改稿不計其數(shù)”。

然而在王燦發(fā)看來，2008年是一個分水嶺，經(jīng)濟危機下，各地為拉動經(jīng)濟，對環(huán)保要求放松，一些污染或不達標的項目也紛紛上馬，“如果這個法2009年或2010年修改實施，可能大氣污染就不會這么嚴重，實際上有點遲了”。

中國工程院院士、生態(tài)學(xué)家王如松也曾指出，2008年中國基本從工業(yè)化初級階段進入中級階段，經(jīng)濟總量、化學(xué)燃料使用量、機動車保有量等均達到一定數(shù)量，環(huán)境污染逐漸“過載”。

隨著多地頻現(xiàn)嚴重霧霾天氣，2013年，數(shù)百名全國人大代表在全國兩會上提出關(guān)于修改大氣污染防治法的提案，國務(wù)院也出臺大氣污染防治行動計劃，簡稱“大氣十條”。

2014年，數(shù)易其稿的大氣污染防治法終于再次提交國務(wù)院法制辦，并公開征求意見。2014年11月26日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了大氣污染防治法(修訂草案)，按照立法計劃，該法如期進入人大修法程序。

柴發(fā)合提到，此次提交給人大常委會的草案和之前公開征求意見稿相比，改動還是不小的，在一些關(guān)鍵問題上有所深化和拓展，一些規(guī)定更加具體、平衡。

修法三問

大氣污染防治法為何要大修？

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華介紹，2000年的修訂版本著重規(guī)范企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，對于各級政府、相關(guān)部門的職責(zé)、義務(wù)則規(guī)定得較為籠統(tǒng)，只作原則性約束，最為重要的是，內(nèi)容中不包含對政府部門得考核和問責(zé)，14年來治理大氣污染難以真正落實目標責(zé)任。

在法條設(shè)計的管控內(nèi)容方面，此前2000年修訂的大氣法主要針對的是煤煙型的污染物，而在今天，以京津冀地區(qū)的霧霾為例，其污染源比較混雜，主要來自于燃煤、工業(yè)、機動車和揚塵，混合型的污染。

另一方面，與新的區(qū)域污染形勢相比，現(xiàn)行大氣法并沒有涉及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)容。大氣污染不同于土壤污染和水污染，具有較強的流動性，區(qū)域共同防治則尤為重要。目前，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治。

涉及治理大氣污染這項工作的職能部門，其工作范圍交叉比較嚴重。據(jù)環(huán)保部介紹，在初步總結(jié)出的127項管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項，明確了管理部門的有32項，環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)的僅有17項。遇到揚塵、惡臭、無組織排放等問題，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。

此外，現(xiàn)行大氣法缺少對重污染天氣的應(yīng)急機制，而這一內(nèi)容早已被各地環(huán)保部門納入日常工作范圍。駱建華認為，在嚴峻的大氣污染防治問題中，現(xiàn)行大氣法早已顯得不合時宜，“大修大改”是時勢所需。

此次修法要啃什么“硬骨頭”？

已故的全國人大代表、中國生態(tài)學(xué)會理事長、中國工程院院士王如松曾指出，當(dāng)前環(huán)境惡化，一個重要原因是中國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的體制條塊分割，比如發(fā)改委重點搞經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)保部主要管污染防治，在環(huán)境管理上，這兩個部門的關(guān)系是割裂的，因此部門之間體制協(xié)調(diào)，也是環(huán)保立法會遭遇的困境。

在審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告時，多位全國人大常委會組成人員指出，當(dāng)前大氣污染防治中，區(qū)域之間、部門之間權(quán)責(zé)邊界不清，導(dǎo)致執(zhí)法不到位。

當(dāng)前大氣污染管理職能中，存在諸多交叉情況，比如機動車管理職能涉及環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質(zhì)檢等13個部門，但部門間未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。馬志武委員直言，“多龍治水”造成整個大氣污染的合力不足，梁勝利委員指出，需打破部門、單位和個人的利益壁壘。

王燦發(fā)認為，當(dāng)前征求意見稿對職責(zé)權(quán)限的規(guī)定依然不夠明確，應(yīng)當(dāng)寫明什么機構(gòu)有什么職責(zé)，對交叉職責(zé)分工明確，此外，簡單規(guī)定“建立協(xié)調(diào)機制”是不夠的，需要建立跨區(qū)域、跨部門的綜合防治協(xié)調(diào)機構(gòu)，由國務(wù)院相關(guān)負責(zé)人牽頭，才“協(xié)調(diào)得動”。

參加大氣污染防治法執(zhí)法檢查的全國人大代表王筱虹也在審議中指出，一些地方環(huán)保工作條塊分割，對于環(huán)保法律法規(guī)，涉及除環(huán)保部門外的其他部門責(zé)任時，不清楚到底哪條法律條文與其相關(guān)，建議大氣污染防治法修訂中，進一步明確多部門共管的各部門職責(zé)。

對此，廣東佛山印發(fā)《環(huán)境保護“一崗雙責(zé)”責(zé)任制實施辦法》，明確各區(qū)政府和市有關(guān)部門的環(huán)保工作職責(zé)。佛山市環(huán)保局負責(zé)人2014年12月21日介紹，下個月佛山將與30多個部門一把手簽“一崗雙責(zé)”，年初分好職責(zé)，年底據(jù)此考核。

征求意見稿還有哪些改進?

此前公布的《征求意見稿》與現(xiàn)行大氣污染防治法相比，已經(jīng)有諸多改善之處，不過，對于其中的一些細節(jié)，有專家學(xué)者認為還需要繼續(xù)改進。

王燦發(fā)認為，作為環(huán)境污染防治法當(dāng)中的一個單行法律，大氣污染防治法最主要的目標應(yīng)該是保持空氣清潔、保障人民健康。

她指出，當(dāng)前環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，已經(jīng)走到應(yīng)該堅持環(huán)境優(yōu)先的地步，“以人為本、環(huán)境優(yōu)先”的原則已寫入2014年頒布實施的《北京市大氣污染防治條例》，希望大氣污染防治法修訂也能明確這一點，并將多年來“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的思路改為“預(yù)防原則”，不給“先污染，再治理”留口子。

此外，劉振來委員在審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告時特別提出，有的地方為改變經(jīng)濟落后狀態(tài)，正在從發(fā)達地區(qū)引入淘汰的水泥廠、煉鋼廠、電解鋁廠等，要防止發(fā)達地區(qū)剩余落后產(chǎn)能向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，造成新的大氣污染。

全國人大代表馬豪輝則建議，對于重污染天氣的預(yù)警機制應(yīng)該以保障民眾健康為前提，有必要考慮引入健康指標，比如香港環(huán)境保護局就向市民提供在戶外環(huán)境接觸不同程度空氣污染的時候，可能引致的健康風(fēng)險。

不少專家還指出，霾須治污要“治污先治人”，建議增加空氣質(zhì)量等信息公開與公眾參與機制相關(guān)的規(guī)定。全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員王云龍則提醒，防治大氣污染要防止顧此失彼，要著急但不要急躁。

對于征求意見稿，駱建華的評價是“中修中改”，從長遠看，不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，因此中國更需要一部中國版本的《清潔空氣法》。