公共價值管理發展及其在公共事業管理中的應用

徐璐

（遼寧裝備制造職業技術學院機電學院，沈陽 110164）

公共價值管理發展及其在公共事業管理中的應用

徐璐

（遼寧裝備制造職業技術學院機電學院，沈陽 110164）

在總結闡釋公共價值管理理論發展及其特點基礎上，重點探析了其對新公共管理價值困境與工具困境解決的指導作用，并探索性提出應用策略與建議。

公共價值管理；發展；公共事業管理；新公共管理

1 公共價值管理理論發展及其特點

1.1 公共價值管理理論的提出

“公共價值管理”最早由在哈佛大學肯尼迪政府學院工作主要從事公共管理教育教學的著名學者穆爾提出，參照企業管理是實現企業股東價值最大化的出發點和目的，其認為公共管理的出發點和目的應該是增進公民對“公共價值”的認同，但公共價值是與企業追逐的私人價值不同，其是受到廣大公眾推崇的；作為公共價值創造者的公共管理者不能從小部分人的利益出發，不能停留在傳統公共管理“執行者”角色，應該主動跟普通公眾一樣主動識別、發現“公共價值”，并在與公眾的充分交流、合作中識別“公共價值”，與公眾共同實現公共價值的創造；公共價值管理理論實現不僅僅是公共管理目標的轉變，同樣實現的是傳統公共管理者角色、任務的轉變；確切的說，公共管理者需要在制度、政治結構約束上要向上負責，在公共管理業務上向下負責，同時對外也要向公眾負責，公共管理者處在一個三叉節點位置。

1.2 公共價值管理內容的深化

公共價值管理內容的深化，主要體現在對“公共價值”的認識上；所謂公共價值，其應該是眾多公民期望的集合，這一概念、觀點的提出徹底改變了傳統“公民是顧客”的定位，公民應該成為公共管理的重要組成部分，是公共管理的“主體”。著名公共管理研究學者凱利等人認為，公共價值應該由三個關鍵部分組成；第一，服務價值，公共管理首先需要滿足公民的基本需求，是服務于公民的，公共管理的過程就是傳遞公平、平等、正義等價值的過程；第二，結果價值，結果價值和和服務價值可能在內容上有重疊部分，結果價值的重點是看公共服務質量本身，一定程度上體現了服務價值實現的好壞，但二者又不完全相同，以低失業率的結果價值對應的高質量公共就業的服務價值為例，二者的貢獻價值與參考價值是不同的。第三，合法性及政府“信用”價值，這一點非常重要，因為即使是通過提供有效的公共服務，很好的實現服務價值和結果價值，但是卻失去了公眾對政府的信任，損害了政府“信用”，這樣的公共管理也是無益的。

1.3 公共價值管理理論的完善

公共價值管理理論通過不斷的完善，逐漸成為后新公共管理的重要指導理論。公共價值管理理論的公共管理指導理論地位的確立，要歸功于以斯托克，他是網絡治理理論學派的代表人物；公共價值管理理論中網絡治理理論的引入，進一步加強與完善了公共價值管理理論，公共價值管理理論明確主張，公共價值關注的是公民集體的偏好，但公民集體偏好的達成不是簡單公民個人偏好的相加之和，其是在公民主體間審慎協商、復雜互動的基礎上和過程中形成的；公共價值還關注創造公共價值的路徑，認為創造公共價值不應該基于“實用”，應該根據創造公共價值的具體要求，創造與構建更加開放、靈活的公共服務體系，應該有機整合不同的治理機構、機制，取得好的社會整體治理效果。公共價值管理逐漸顯現出其公共管理指導理論的優勢。

2 公共價值管理理論對新公共管理困境的超越與指導作用

2.1 對新公共管理“價值困境”的超越與指導

新公共管理中公共管理者的“執行者”和公民的“顧客”角色定位，使其逐漸走入一種“價值困境”，導致發生社會認同危機；與新公共管理“價值”的狹隘性不同，公共價值管理更強調一種“包容性”；這種包容性是建立在重新設定“公民”定位基礎上的，相對于新公共管理中公眾的“顧客”定位，新公共管理更強調公民在公共管理中的“主體”地位，強調構建以公民期望為核心的公共價值管理體系，這一點非常值得新公共管理反思。公共價值管理中公民角色的重新定位，其深層次含義是政府等公共管理部門應該平等的保障公民的基本權利，不但不能使其受到市場化理念擴張影響，反而更應該加強對社會公平、正義的維護，公共管理部門不僅要承擔起自己的責任，還應該注意發揮公民在公共管理中的作用，而不是把公民排除在公共管理之外。就如公共價值管理理論所主張的公共管理應該是一個所有公共利益相關者共同參與、相互對話，并最終達成“公共價值”共識、實踐“公共價值”的過程。

2.2 對新公共管理“工具困境”的超越與指導

新公共管理曾極力主張引入授權、市場化等策略，強烈建議在公共管理中引入競爭機制來改善公共服務，但是隨著其發展，這種新公共管理改革本身具有的“碎片化”治理結構特點逐漸對政府的整體社會治理效益產生不利影響，公共管理不應該成為一種“碎片化”工具使用的過程。而公共價值管理則主張構建一種后競爭式政府，主張圍繞創造某種或某些“公共價值”來實現治理機構與全社會公眾資源的整合，公共管理部門與社會公眾之間不是一種“競爭”關系，應該是一種在同一“公共價值”引導與指導下的協調、合作關系。特別是公共價值管理中網絡治理內容的引入，這里的“網絡治理”不是基于互聯網、網絡來開展治理，其強調的一種“網狀”治理結構，用于區別新公共管理中的“科層治理”、“市場治理”，但是這種“網絡治理”卻非常適合現代互聯網環境下的社會治理生態，“網狀治理結構”與“網絡化”社會生態的契合必將提升社會公共管理效果。

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.19.122

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1673-0194（2015）19-0214-01

2015-04-21