淺議城市公交優先發展策略

曹冠軍

（無錫市政設計研究院有限公司，江蘇無錫 214072）

0 引言

隨著我國城市經濟的快速發展，私人汽車數量急劇增長。雖然我國城市道路建設也在迅猛發展，但其增長率卻遠遠低于汽車增長率，加上我國城市人口普遍眾多，從而使城市交通擁堵問題突出，交通事故數量增多。通過對國內外研究文獻的分析可知[1]，大多數研究集中在對點、線上的公交技術進行研究，但各種公交優先技術的實施取決于城市公交優先發展的策略。因此，研究城市公交優先發展的策略是很有必要的。

1 城市公交優先發展現狀分析

1.1 城市公交優先實施存在的問題

1.1.1 公交優先發展相關政策亟待出臺

2004年3月建設部于頒布了《關于優先發展城市公共交通的意見》，并從國家層面相繼頒布了優先發展公共交通的文件，但仍有相當一部分城市并未及時制定完善的優先發展公共交通的政策；已制定了相關的政策，但很多并不能結合本城市交通狀況特點，可操作性不強，從而導致制定的政策如同擺設，不能促進公共交通的發展，緩解城市交通擁堵問題[2]。

1.1.2 城市公共交通的公益性定位亟待明確

國內很多城市將公共交通行業定位為公益性服務行業，適當引入競爭，但未完全市場化，由政府購買行業的服務或者政府對其進行補貼。但目前公共交通車拒絕承載弱勢群體特別是老年乘客的現象增多。究其原因[3]，一方面是由于少數公共交通車駕駛員素質不高；另一方面，則是政府雖然出臺了一些優惠政策，但相應的配套政策卻不完善，但歸根結底是政府對公共交通行業投資以及補貼不足。

1.1.3 公共交通基礎設施建設嚴重滯后

公共交通基礎設施建設嚴重滯后表現在兩個方面：一方面是財政投入不足和缺乏稅費政策支持。自國家出臺“公交優先”戰略之后，各大城市紛紛出臺相關政策，加大財政的投入，但除了部分一線城市外，如北京、上海等，很多城市對公共交通財政投入力度不足，導致基礎設施建設滯后于經濟的發展。另一方面由于各大城市在公共交通基礎設施建設方面歷史欠賬太多，再加上財政投入力度不足，導致基礎設施嚴重缺乏。

1.1.4 公共交通企業經營環境亟待優化

一是公共客運企業規模偏小。由于企業數量眾多，民營企業并未建立現代化管理制度，難以實現規?；芾硪越档统杀?。企業之間惡性競爭的現象越顯突出，爭搶線路、乘客，出現冷線過冷、熱線過熱，停運、罷運事件增多，嚴重影響居民的出行。

二是經營成本不斷攀升[4]。公共交通行業的收入主要來源于運營收入，但公共交通行業承擔著社會公益性服務，票價基本上保持不變，而服務水平卻不斷提升，同時隨著燃油、燃氣、工資、維修等市場價格的大幅上漲，導致公共交通經營成本不斷增加。

1.2 原因分析

1.2.1 政府對公共交通事業的公益性認識不足

盡管從國家層面出臺了相關的優先發展公共交通的文件，但各城市政府近年來對公共交通未給予足夠的重視，公交優先發展的戰略沒有得到很好的貫徹和落實[5]。

1.2.2 城市整體規劃布局及路網建設不合理

我國城市大都呈現中心布局，大量的政府機關、商業中心、金融等部門集中在中心地區，導致中心城區的人流、車流量大，因此公交線路也往往更多的配置在中心城區附近，造成了公交路網規劃的不合理。同時，大部分城市的道路供給不足，遠遠滿足不了城市機動車出行的需要，城市道路負荷逐年增加而趨于飽和。

1.2.3 城市化的快速推進引發的公共交通供需矛盾突出

近年來我國城市化進度快速推進，城市人口和機動車數量逐年遞增，但相應的公共交通設施卻沒有同比例的增長，導致了公共交通供需矛盾激化。

1.2.4 公共交通企業經營管理體制的問題

由于政府對公共交通行業投入不足，公共交通企業追逐利益在所難免，因此會出現個別線路過“熱”和過“冷”的現象。公交線路以及公交數量的制定未按照居民出行的需求來制定，因此出現了公交服務不足和服務質量下降的局面。

2 城市發展公交優先策略

公交優先既是一個經濟問題，又是一個社會問題；既是一個技術問題，又是一個管理問題，是一項復雜的社會系統工程[6]。下面從立法、規劃、路權、政策、服務等方面討論城市公交優先策略。

2.1 立法優先

公交優先立法的目的是確立“公交優先”戰略、規范“公交優先”制度、保障“公交優先”實施和鼓勵“公交優先”行為，因此不僅要從國家層面頒布規范公交優先的法律法規，更重要的是地方城市頒布可操作性強、符合本城市特點的規章制度，并且需要其他相關法律法規的支持和配合。

2.2 規劃優先

2.2.1 城鎮體系規劃

（1）優化城鎮布局，構建公交廊道。通過引導不同性質、規模、職能的城鎮布局在城鎮體系內構建主要客流走廊，集約規劃建設交通設施，為沿線城鎮區域的公交發展提供良好的基礎條件。

（2）合理布局區域公交基礎設施。明確區域公交樞紐與主要城鎮的布局關系，確定其主要職能，統籌兼顧公共交通擴大服務范圍和提高服務效率。

（3）科學安排公交線路，適度發展輔助公交。著重對城鎮體系內的區域交通進行組織，分析客流走廊內的交通供給是否符合城鎮體系的交通需求特征，并通過輔助公交，加強公交走廊兩側一定距離內城鎮與廊道的聯系，縮短城鎮體系內公交出行的時空距離。

2.2.2 城市總體規劃

（1）交通分區。以交通特征為主要依據，兼顧用地功能、發展要求、資源保護差異等要素，對規劃用地范圍內進行交通分區。

（2）公交走廊。選擇公交走廊，加強交通供給，優化公交走廊沿線用地布局，提高開發強度。

（3）樞紐及周邊布局。注重公交樞紐的布局與城市中心的規模、等級、職能相匹配，優化用地布局。

（4）長途客運和公交轉換。加強長途客運和公共交通的轉換，對市域公交線網進行統籌優化，引導形成銜接一體、轉換流暢的市域一體化大交通。

2.2.3 控制性詳細規劃

（1）用地功能和強度。加大公交走廊沿線的土地開發強度，鼓勵土地混合利用；增強公交走廊沿線地區用地可達性，提高公交走廊沿線土地價值，促進土地集約利用。

（2）落實停車調控措施。落實停車調控指標和措施，按照交通分區特點，確定停車量，安排停車設施及其用地，提出地上地下建筑物配建等停車設施分類和停車分區整合方案。

（3）慢性系統組織。加強慢行交通供給，提高公交樞紐或站點周邊的慢行交通出行規模；合理組織慢行交通線路，鼓勵慢行交通換乘。

2.2.4 綜合交通規劃

（1）發揮綜合交通在公交優先中的統領作用。與土地利用規劃緊密結合、互相反饋，在交通發展戰略、交通設施布局、交通發展政策等方面統籌安排，促進綜合交通規劃與城市總體規劃同步編制。

（2）基于公交優先的城市交通發展戰略和目標。重點強調公交發展與交通安全的相關目標，提出公交線路網密度、站點覆蓋率、公交可達性、交通安全性等指標，通過交通分區細化交通發展策略，對專項規劃的協調落實提出指導意見。

2.2.5 公共交通轉向規劃

（1）建立一體化公共交通體系。分析不同類型公共交通的特點和適用條件，明確不同層級公共交通的功能定位、服務對象和服務水平，統籌安排不同層次、類型公共交通之間的銜接和換乘樞紐布局。

（2）公共交通網絡運營組織。按照功能配置，引導不同類型客流乘坐相應的公交運輸方式，編制應對突發事件的公交運輸組織預案，建立區域化運營實體，實現多條線路人員、車輛場站的集中管理、統一調度，實現運輸資源在多條線路之間的動態優化配置。

2.3 路權優先

公交路權優先包括空間優先、時間優先兩個方面?？臻g上的優先權包括通行權優先、占用權優先；時間上的優先權主要體現在交叉口通行方面。公交路權優先是對既有道路資源的再分配，實現人出行效率的最大化，而不是車輛通行效率最大。

快速公交系統主要通過兩種方式實現路權優先，一是通過公交專用通道保障空間的占有權，二是通過交叉口信號控制實現優先通行權。

公交專用通道的設置形式種類繁多，總體可分為公交專用路、公交專用車道兩大類公交，見圖1。

圖1 專用車道示意圖

2.4 政策優先

政策優先包括強制性政策、激勵性政策、鼓勵性政策以及保障性政策。強制性政策包括公交設施用地及儲備制度、公交財務優先保障政策和路權優先落實政策；激勵性政策包括有限市場化政策，逐步落實公交專營和交通需求管理政策；鼓勵性政策包括鼓勵社會公交、鼓勵車輛合乘和鼓勵停車換乘及優惠換乘等；保障新政策包括弱勢群體公交與保障措施、偏遠地區公交服務保障政策等。

2.5 服務優先

城市常規公交是城市公共交通的主要部分，是最貼近居民生活的公共交通形式，因此公交的服務水平直接影響到人們出行的便捷性和舒適性，公交優先最直接的體現、最能夠讓居民親身體驗的就是服務優先。將公交服務分為“硬”服務與“軟”服務來分析服務優先，見圖2。

圖2 公交服務體系結構示意圖

3 總結

城市公交優先策略的制定與城市的經濟、社會環境和自然等密切相關，不僅受到經濟發展需求的影響，而且受資金、資源和環境的制約，因此，公交優先不僅是道路等硬件設施的優化問題，也是涵蓋規劃、管理、環境和信息化等復雜的系統工程，在這個系統工程中，城市公交優先發展的策略起到導向作用。

[1]關偉,申金升,葛芳.公交優先的信號控制策略研究[J].系統工程學報,2001,16(3):176-180.

[2]陳雪明.巴士快速交通和中國公交優先戰略[J].城市規劃,2003,27(10):28-33.

[3]陳學武,葛宏偉,王煒.城市公交優先發展的對策研究[J].現代城市研究,2004(1):34-36.

[4]劉紅紅,王鑫鑰,楊兆升.城市公共交通優先的信號控制策略[J].公路交通科技,2004(5):121-124.

[5]張南.公交優先通行系統研究[D].陜西西安:西南交通大學,2003.

[6]柳祖鵬,丁衛東,朱曉宏.交叉口公交優先信號控制系統研究[J].武漢科技大學學報:自然科學版.2005.28(1):65-68.