世界主要國家和地區的國防白皮書（二）

李 煜

世界主要國家和地區的國防白皮書（二）

李 煜

國防白皮書 世界主要國家和地區 比較研究

作者：李煜，武警工程大學軍事理論教研室副教授，軍事科學院國防政策研究中心博士后，專業技術8級，上校警銜

二、國防白皮書內容框架比較研究

世界各國因國家安全目標和國防狀況等因素的不同，其國防白皮書文本內容框架設置也有所不同。而作為公開闡釋一國國防政策和國防行為的國防政策文本，各國國防白皮書也有一些共同的內容要素。對各國國防白皮書文本內容的共性與差異進行橫向比較，有助于全面了解國際社會對國防白皮書信息的普遍要求，也為我國防白皮書的發展提供直接的借鑒。

（一）世界主要國家國防白皮書文本框架設置

國防白皮書涵蓋內容最簡潔的表達就是其文本框架。通過國防白皮書文本框架，可以直觀地了解各國國防白皮書所要傳遞的主要信息和國防事務的主要關注點。總體來看，國防實力較強、國防白皮書發展較成熟的國家，其白皮書文本框架比較細致具體，而國防力量較弱、國防白皮書發表較晚的中小國家，其白皮書文本框架相對簡單籠統。

例如，澳大利亞國防白皮書發展比較成熟，其2000、2009、2013年國防白皮書分別有11、18、13章。相比之下，1998年蒙古國防部發表的《蒙古國防白皮書》框架則由4個部分構成：蒙古國家安全外部環境、國家安全保障、國防政策基本問題、蒙古武裝力量。越南2009年的《國防白皮書》僅有安全形勢和國防政策、國防建設、人民軍和民兵自衛隊建設3個部分。

以下是部分國家綜合型國防白皮書文本內容框架設置的基本情況。

1．美國

美國沒有名稱為“國防白皮書”的國防政策文本，按照本文對國防白皮書文本范圍的劃定，其核心綜合型國防白皮書包括：美國《國家安全戰略》《國防戰略》《國家軍事戰略》《四年防務評估報告》，以及年度《國防報告》等。

公布《國家安全戰略》報告是歷任美國總統的法定職責，該文件提出美國主要國家安全關切以及政府應對的計劃。2015年美國最新的《國家安全戰略》針對安全、繁榮、價值觀和國際秩序4個主要方面進行了闡述。《國防戰略》由美國國防部發表，指明美國武裝力量如何打贏戰爭、如何與伙伴國合作塑造鞏固安全避免沖突的國際環境的可能性。2012年美國《國防戰略》主要闡述了全球安全環境變化、美國武裝力量的首要任務、2020年聯合部隊發展問題。

《國家軍事戰略》由美國參謀長聯席會議主席發布，簡要說明武裝部隊戰略目標，報告對戰略環境、美國國家利益和國家安全面臨的機遇與挑戰、美國國家軍事目標、戰略和行動理念、實現目標的能力等進行闡述。從20世紀50年代起，美國國防部開始提交年度《國防報告》，報告主要由兩部分組成，包括國防部長提交的年度報告和各軍種部長態勢報告。由于《國防戰略》《四年防務評估報告》等相關國防政策文本的陸續出臺，《國防報告》的功能被逐步取代，自2005年以來，美國國防部沒有發表過新的《國防報告》。

《四年防務評估報告》則由美國國防部每4年發表一次，是美國軍方用來分析戰略目標和研究潛在威脅的國防政策指導性文件。2014年，美國最新的《四年防務評估報告》主要由未來安全環境、防務戰略、聯合部隊再平衡、防務制度再平衡、自動減支的啟示與風險5部分組成，還包括參聯會主席對報告的1份評估。

2．俄羅斯

俄羅斯的國防白皮書包括《俄聯邦軍事學說》《俄聯邦國家安全構想》《俄聯邦國家安全戰略》等重要文本，主要是戰略層面的指導性文件。

《俄聯邦軍事學說》是基于《俄聯邦憲法》和《俄聯邦國防法》統籌俄羅斯軍事安全領域中長期國家戰略的文件，是安全戰略中有關軍事領域基本方針的具體化。俄羅斯于1993、2000、2010、2014年共出臺了4部“軍事學說”，體現了不同時期俄羅斯奉行的軍事戰略方針及原則。2000年版《俄聯邦軍事學說》分軍事—政治基礎、軍事—戰略基礎、軍事—經濟基礎3大部分，2010年調整為總則、俄聯邦面臨的軍事危險與軍事威脅、俄聯邦軍事政策、國防的軍事—經濟保障4部分，2014年最新版基本保持了這一框架。

《俄聯邦國家安全構想》和《俄聯邦國家安全戰略》是對俄羅斯社會生活各領域中的國家安全政策、國家安全戰略的官方觀點的闡述。冷戰后，俄羅斯于1997年批準了第一部《俄聯邦國家安全構想》，2000年批準了新版《俄聯邦國家安全構想》。“構想”中列出了保障俄羅斯國家安全最主要的領域，按其重要性排序共分4個部分：國際社會中的俄羅斯、俄羅斯的國家利益、俄羅斯國家安全面臨的威脅、俄羅斯國家安全的保障。2009年俄羅斯總統梅德韋杰夫簽署命令，批準了《2020年前俄聯邦國家安全戰略》。該“戰略”是對2000年版《俄聯邦國家安全構想》的繼承和發展，既保持了俄羅斯國家安全領域政策的延續性，也反映出新時期俄羅斯國家安全戰略的一些變化。其內容框架包括6個部分：總則；當今世界和俄羅斯：現狀和發展趨勢；俄聯邦國家利益和國家戰略重點；國家安全保障；國家安全戰略實施的組織、法規及信息基礎；國家安全狀況的基本特征。

3．英國

英國是國防白皮書的起源地，有發表國防白皮書的傳統，也是世界上國防白皮書發展較完善的國家之一。英國國防白皮書主要文本包括：《戰略防御評估》《國家安全戰略》《國防白皮書》和《國防部年度報告》。

冷戰后，英國于1998年發表《戰略防御評估》，2002年發表該評估的增補篇《新章節》。2010年發表的《戰略防御與安全評估——在不確定時代保障英國的安全》共分6個部分：國家安全任務和指導方針、國防、威懾、更廣泛的安全、盟國及伙伴關系、機構改革與實施。2008年，英國政府發表《國家安全戰略》，這是英國政府首次發表專門的頂層安全戰略。2010年，英國將新版《國家安全戰略》和《戰略防御與安全評估》兩份白皮書配套發布，將國家安全目標、方法、手段關聯在一起。

2003年，英國國防部發表《國防白皮書：在風云變幻的國際格局中保衛國家安全》，內容包括背景分析、安全挑戰、未來防務需求、武裝部隊能力、保障能力、結論和附錄（防務愿景），分析了英國國防部對于未來安全環境的評估，以及如何依據此評估權衡英國的戰略利益，并將其作為武裝部隊未來規模和編制的決策基礎。2004年，又發表了補充章節《在風云變幻的國際格局中保衛國家安全：未來能力》，詳細規定了武裝部隊結構和作用的預期變化，并確定了裁軍和削減軍費開支的具體方向。

英國國防部每年發布《國防部年度報告》則詳細介紹本年度軍隊的總體情況及下一年度的計劃。該報告包括2份文件：《國防部年度工作報告》和《國防部資源賬目報告》。

4．日本

日本是最早發表國防白皮書的亞洲國家，也是發表國防白皮書頻率最高的國家之一。1970年，日本發表首部《防衛白皮書》，之后不定期發表了幾部。從2003年至今，每年發表一部。《防衛白皮書》保持3部分，由日本周邊安全環境、日本國防政策和日本國防措施組成，每年依據具體需求有所增減。在安全環境部分，除分析國際和地區重大安全問題外，還介紹各國國防政策，介紹范圍涵蓋美國、朝鮮半島、中國、俄羅斯、東南亞、南亞、澳大利亞、歐洲以及聯合國和其他國際機構。日本國防政

策部分，主要介紹日本國防政策的基本理念、國防計劃大綱和國防能力建設，包括每財年的國防建設計劃和國防支出。日本國防措施部分，介紹日本國防建設和自衛隊的活動。

近年來，日本不斷強化與美國的軍事同盟關系，在白皮書中也有清晰的體現。2006年，《防衛白皮書》首次用一章的篇幅闡述日美安保協定；2013年進一步調整，將關于日美安保協定的內容從國防措施中抽出，放入日本國防政策部分。從其內容設置調整可以清楚看出日本近年來不斷加強、提升與美國軍事同盟關系的軌跡。《防衛白皮書》基本內容固定，每年的調整主要是日本政府年度面臨的重大事件。例如，2007年日本防衛廳升格為防衛省，修改的《自衛隊法》也被通過，《防衛白皮書》即把之前被列為自衛隊“附帶任務”的國際緊急援助活動、聯合國維和行動、根據周邊事態法進行的后方支援活動提升為“基本任務”。

5．印度

印度的國防白皮書即印度國防部《年度國防報告》。自2000年起，印度國防部公開其《年度國防報告》，自此，《年度國防報告》成為印度完全意義上的國防白皮書。該報告中設有專門的國防政策闡述和國防軍隊發展計劃部分，是對每年度印度國防和軍隊相關情況和活動的總結報告。

首部公開的《年度國防報告1999～2000》為之后印度各年度報告提供了基本框架。報告分15個部分，內容包括：安全環境、國防部的組織和作用、印度陸軍、印度海軍、印度空軍、海岸警衛隊、國防生產、國防研究和發展、軍隊內部組織、征兵和訓練、退伍軍人的安置和福利、軍隊與地方政府間的合作、軍校學員團、一般事務、警戒分隊的活動與成績。至2014年，該報告的文本框架與2000年基本一致，只增加了女軍人的授權和福利等內容。

雖然印度國防白皮書中沒有專門的國防政策闡述，但其形勢判斷充分體現了印度爭當世界大國的戰略雄心。在分析安全環境之前，報告首先會用大量篇幅對印度自身的地緣環境和戰略地位進行充分闡述。在全球安全環境、地區安全環境分析部分，不僅講述當前國際、地區發生的各種變化，還對印度與這些變化的關系進行了分析。比如，2011～2012年“報告”中在有關伊朗問題時表明，“印度和伊朗不僅有著歷史和文化聯系，而且也開展雙邊貿易并在各個領域展開合作。印度將繼續支持通過外交手段和平解決伊朗核問題，也繼續支持伊朗履行其國際義務和承諾”。

（二）國防白皮書內容共同要素與文本差異

各國國防白皮書都有一些共同要素。同時，因安全環境、綜合實力、國防目標、戰略文化等的不同，各國國防白皮書文本也存在一定差異。

1．國防白皮書內容共同要素分析

國防白皮書的內容要素通常包括：安全環境評估、國防政策闡釋、國防力量現狀、國防發展規劃和國防預算等。

安全環境評估是各國國防政策制定的重要依據之一，也是國防白皮書這一國防政策文本中必不可少的內容要素。各國國防白皮書安全環境評估的主要內容基本相同，但各有側重，主要有以下幾種類型：一是對當前安全環境現實問題的描述分析，采用的國家有德國、日本、韓國、文萊、菲律賓、印度尼西亞、巴西、阿根廷、南非等；二是對過去安全環境變化的總結分析，采用的國家主要有英國、越南、印度、柬埔寨等；三是對未來安全環境發展趨勢的前瞻判斷，只在美國和法國等少數國家采用。

國防政策闡釋是國防白皮書這一公開發表的國防政策文本最重要的內容要素之一。各國發表國防白皮書的主要目的，就是向國際社會和國內民眾宣示本國國防基本政策，減少誤判，促進和平。在綜合型國防白皮書中，基本國防政策通常會作為必要的內容專門進行闡述。在專題型國防白皮書中，則會對國防相關的具體政策進行闡述。

國防力量現狀包括國防力量構成、國防力量運用、國防后備力量和國防動員情況等內容。一方面，可以讓本國民眾增強信心，支持國防建設；另一方面，可向國際社會展示軍事透明度，增進互信。

國防發展規劃是國防白皮書的重要內容，但依據各國具體情況，其白皮書所提出的國防發展規劃指導功能存在差異。有的國防發展規劃是宏觀政策層面的闡釋，不具備具體的規劃指導功能，比如越南《國防白皮書》國

防建設部分僅是政策層面的介紹。有的國防發展規劃具備中長期戰略指導功能，有的則對國防和軍隊發展提出具體指標，比如法國《國防與國家安全白皮書2013》提出“未來幾年軍隊每年平均減少5000人”等具體數據。

國防預算是反映國防白皮書透明度的重要指標，一般包括國防預算數額、國防預算結構、國防預算編制過程等。雖然國防預算是國防白皮書中的重要內容，也是國際社會關注的焦點，但不是所有國家的國防白皮書都有這部分內容。國防實力較強的國家，其國防白皮書中大都有詳細的國防預算內容和項目；國防實力較弱的國家，其國防白皮書中給出的國防預算數據較粗略，有的甚至沒有公布國防預算。

2．國防白皮書文本差異

從文本名稱來看，世界各國國防白皮書的名稱不是統一的，不僅出于一國政府的習慣，也體現了該國的戰略文化特點和國防白皮書的側重點。事實上，僅有少數國家如日本、韓國、越南等，直接以“國防白皮書”（WhitePaperonDefense／DefenseWhitePaper）為標題；俄羅斯等東歐國家習慣使用“軍事學說”，側重對國防相關概念的定義，重點對國防建設發展提出戰略層面的指導；美國、英國等的“防務評估報告”，對國防相關要素進行評估并提出改進措施；有的國家國防白皮書為“國防發展規劃”“武裝力量發展構想”等，更側重對國防和軍隊未來發展的指導；還有的國家則以副標題形式，體現每部國防白皮書擬制的背景、目的等，如柬埔寨2001年《保衛柬埔寨王國——2000年國家安全與發展》白皮書，南非《2006～2007年年度國防報告》副標題為“更新我們的誓言：團結合作為全民建設更美好的生活”。

從語言文字來看，表述差異體現了各國國防白皮書的發表目的、功能，對國防白皮書的重視程度，各國國防實力、戰略文化等的不同。國防實力較強國家的國防白皮書比較詳細，附有數據，另一些國家則以宏觀政策闡述為主。如，日本《防衛白皮書》每部大約40萬字，法國《國家安全與防務白皮書》約20萬字，其中相關數據具體翔實；巴西2004年前的國防白皮書僅2000字左右，2005年有所增加，為4000字左右；越南《國防白皮書》雖有3萬字左右，但主要是對相關國防政策和國防軍隊現狀的宏觀介紹。

各國安全環境評估部分（英文版本）采用的時態也有很大區別，有的就安全環境已發生的變化進行分析評判，有的僅介紹客觀現實環境，有的則對未來發展做出預判。另外，大多數國家國防白皮書語言風格都比較嚴肅，但也有少數國家用語生動靈活，體現其文化特色。比如，智利的國防白皮書中提及智利軍隊參加國際維和行動時寫道：“當智利國旗在聯合國維和行動中飄揚，我們感到無比榮耀！”

從特別內容設置來看，對于一些不屬于國防白皮書要素而對本國國防具有影響的內容，部分國家會采取增加附錄，或在文本開始和末尾處添加專門注釋和獨立文章的方式進行介紹。例如，韓國每部《國防白皮書》分為一般附錄和特別附錄，列入幾十條信息；日本則針對每年度有重大影響的事件，在其《防衛白皮書》開頭部分增加一篇獨立文章，有時是時任首相或防務大臣的演講等。

［1］The US Government，National Security Strategy，Feb． 2015．

［2］The Department of Defense，U．S．，National Defense Strategy，Jan． 2012．

［3］The Department of Defense，U．S．，Quadrennial Defense Review Report，March 2014．

［4］U．S． Department of Defense（2005），Special Defense Department Briefing，2006［DataFile］（http://www．defenselink．mil/transcripts/2005/tr20050318-2282．html）

［5］The British Government，Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review，London，Oct． 2010．

［6］The Cabinet Office，UK，The National Security Strategy of the United Kingdom——Security in an interdependent world， London，2008，p．4．

［7］Ministry of Defense of Japan，Defense of Japan

［8］Ministry of Defence，Government of India，Annual Report，2000-2014．

［9］Ministry of National Defense，Socialist Republic of Vietnam，Vietnam National Defense 2009，2009．

［10］French Government，French White Paper on Defence and National Security 2013，2013．

［11］Ministry of National Defense of Chile，Book of the National Defense of Chile，2002．

（責任編輯：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）10-0068-04