美國社區教育智庫影響力：來自社區學院協會的啟示*

□陶軍 王雍錚

美國社區教育智庫影響力：來自社區學院協會的啟示*

□陶軍 王雍錚

教育類智庫在政府教育咨詢、將公共教育問題推向政府政策議程方面扮演著越來越重要的角色。智庫分為學術型、合同型和游說型三類。美國社區學院協會（簡稱AACC）從最初的校際交流論壇發展成為游說型社區教育智庫，具有典型的借鑒意義。游說型智庫并不在意學術界的反應，更注重思想的推廣和倡導，尤其是對決策者的影響，研究帶有明顯的利益群體色彩。AACC的智庫作用主要體現在三個方面：一是對全美社區學院的發展謀篇布局；二是為社區學院和社區教育爭取資金和政策支持；三是為社區學院可持續發展提供人力支撐。美國社區教育智庫的運作啟示：智庫又被稱為第四方力量，AACC已形成影響教育決策的一股社會力量；AACC重視教育政策的前瞻性理論研究，不斷產生推進社區教育發展的政策思想；AACC智庫運行的相對獨立性，智庫可以獨立思考。

教育智庫；社區教育；運行機制；政策研究；美國社區學院協會

智庫（Think Tank），又被稱作思想庫，是一種獨立的公共政策研究機構。美國學者保羅·迪克森（Paul Dickson）認為智庫是繼立法、行政、司法之后的第四種權力，對公共政策有著至關重要的影響。隨著上個世紀八十年代以來教育類智庫的蓬勃興起，它不僅成為了政府、公眾之間教育信息溝通的橋梁，而且在政府教育決策咨詢、引導大眾輿論、將公共教育問題推向政府政策議程方面扮演著不可或缺的角色。

智庫有多種類型，它可以是一種研究所、社團、公司。根據美國著名智庫研究者阿米得的劃分方法，智庫可以分為學術型、合同型和游說型三類（沈開舉等，2014）。美國社區學院協會（American Association of Community Colleges，以下均簡稱為AACC）便屬于游說型教育智庫。一直以來國內學術界對美國社區教育的研究重心主要都放在其直接載體——社區學院本身上，而鮮有從智庫的視角對中介性組織機構進行專門探討。作為全美社區學院活動的引領者和組織者，AACC對美國的社區教育發展起到了重要作用，故本文以AACC為例，來探索智庫對美國社區教育的影響，希望能為我國教育類智庫建設以及社區教育發展提供一些有益啟示。

一、美國社區學院協會的智庫特征

AACC的發展起源于19世紀末20世紀初的初級學院運動。其前身為全美初級學院協會（American Association of Junior Colleges，AAJC）。后來由于辦學目標和職能的轉變，1992年更名為美國社區學院協會（AACC）。AACC現擁有1200所具有副學士學位頒發資格的兩年制學院會員，成員遍及英國、波多黎各、日本等全球各地。作為全美社區教育政策研究的咨詢機構，它已經具備了游說型智庫的特征：

盡管美歐學者關于智庫的定義標準各異，但總的來說，作為研究對象它有兩個最基本的要素：其一，智庫是一個非營利性的實體組織；其二，智庫是一種獨立從事公共政策分析研究的專家組織。AACC在美國是以非營利社會機構注冊，并且在協會章程的首頁就開宗明義地將自己定義為一個慈善型教育類組織。它在社區教育政策研究方面一直走在全美前列。從上世紀70年代以來，幾乎每一個十年都會開啟一項前瞻性的項目研究，出具一份具有影響力的報告。比如70年代的“焦點項目”（Focus Project）、80年代的“先鋒計劃”（The Beacon College Project），90年代的《構建社區、學習者、學校的三維知識之網》（The Knowledge Net: Connecting Communities，Learners，and Colleges）報告，進入新世紀后針對社區學院高級管理人才的缺乏，AACC又開啟了以“引領向前”（Leading Forward）項目為首的一系列領導力培訓研究。

這些豐碩的研究成果，得益于其擁有一支專業化的研究團隊。以AACC近期《21世紀行動倡議》（21st-Century Initiative）為例（AACC，2012），該項目組人員分布如圖1所示。

圖1 AACC“21世紀行動計劃”項目成員職業背景分布圖

從圖中可見AACC的研究團隊具有以下幾個特點：一是以項目為導向建立研究團隊，成員背景多元化。二是智庫研究更重視實用性、時效性與可操作性，因此專家人數最多的是來自社區學院一線工作的管理者和研究人員。

加拿大著名智庫研究專家埃布爾森（Donald E. Abelson）將二十世紀初以來的美國智庫發展劃分為四個階段：政策研究機構、政府合同型智庫、游說型智庫和名流型智庫（余章寶，2007）。游說型智庫和第一代純粹的政策研究型智庫不同，它并不在意學術界的反應，更注重思想的推廣和倡導，尤其是對決策者的影響，研究帶有明顯的利益群體色彩。早在1998年，AACC就在華盛頓注冊為“游說組織”，其游說對象包括政府決策者、企業界、新聞媒體等社區教育的利益攸關體，在其影響下，參眾兩院甚至出現了社區學院黨團。

二、美國社區學院協會的智庫職能

1.制定社區教育研究發展規劃戰略

作為社區學院的“代言人”，AACC一直以來都充當全美社區學院發展的“規劃師”角色。從其誕生之初，協會的主要任務即定位于：為初級學院制定標準、設立課程，確立其在教育系統中的地位，同時對各類型初級學院展開研究（毛澹然，1985）。二戰后，面對社區學院數量激增所帶來的治理新問題，AACC通過對近一百所社區學院的抽樣分析，最終發現社區學院發生了“學生結構多樣化、學院員工多元化”（Gleazer，1971）的改變。這直接導致了協會和各學院內部進行組織機構改革，比如增加董事會成員中的少數族裔比例。進入新世紀，美國政府將社區教育放在了重塑高等教育全球領先力的核心位置，上文提及的《21世紀行動倡議》即是由協會主席牽頭，對全美社區學院在新世紀的改革發展謀篇布局的行動綱要。

2.政策倡議，為社區學院和社區教育發展爭取資金和政策支持

AACC每年都會列舉出本年度將對國會立法施加影響的重點內容，從2010-2014年的報告看其主要的關注點：

（1）對學生和社區學院的財政資助

聯邦政府對社區教育最為重要和直接的投入來源是佩爾獎學金（Pell Grant）。但近年來聯邦財政不堪重負，很多議員意欲將其取消。因此AACC把反對削減佩爾獎學金，要求保持現有撥款額度和申請標準列在了其倡導工作的重心。事實證明，其工作頗有成效，以2008-2011年為例，社區學院學生獲得佩爾獎學金的比例比全國學生獲得聯邦獎學金的比例平均高出了9.5%，詳情如下圖所示：

圖2 社區學院學生獲得佩爾獎學金比例和全國學生獲得聯邦獎學金比例比較圖

在為社區學院發展爭取資金和政策方面，2010年以來，AACC主要積極推動美國畢業倡議（AGI）項目進入到立法階段，并將款項的發放與對社區學院的考核結合起來，確保各項資助能真正用于成員學院長期性的改革。

（2）對社區學院和學生職業培訓的政策扶持

1985年，協會主席戴爾P.帕內爾（Dale P. Parnell）出版了他的專著《被遺忘的大多數》（The Neglected Majority），在該書中他尖銳地指出當前美國教育的弊端是：60%～70%的中學畢業生并沒有繼續深造的愿望，工作是其唯一出路，但現行教育體系卻無法為他們提供新型職業所需的技能和知識，因此他提出了設立專門技術準備副學士（Tech-Pre Associate Degree，TPAD）方案，該項目指在專門技術教育中，設置“2+2”的銜接學程：中學后兩年（11～12年級）注重應用性學術基礎教育、之后的副學士兩年課程則重在以職業為主的進階科技教育。這一提議最終在1990年寫入了法案。之后“許多優良的TPAD模式及措施開始受到重視及采用，這被視之為職業教育的重大改革與起步。”（饒達欽，2004）

至此，勞動力培訓開始成為社區學院的主要業務之一。2005年，AACC成功地為社區學院爭取到了布什政府每年一億二千五百萬美元的“基于社區的職業培訓撥款項目”；到了2006年，《卡爾·珀金斯職業生涯和技術教育法案》在美國國會參眾兩院獲得通過，該法案提出的“職業生涯和技術教育”（CTE），為AACC和社區學院進一步開展勞動力繼續教育提供了制度上的保障。

3.人才培養，為社區學院發展提供可持續動力

“人才培養的蓄水池”是智庫擔當的一大功能。多年來，AACC在為社區學院輸送、培訓人才上，形成了一套成熟的運行機制，其中，校長學院（Presidents Academy）便是其專門設立的最富特色的在職培訓機構之一，迄今已有四十年的歷史。該學院的培訓對象限定為各校CEO，主要有三個培訓項目：暑期培訓班（Summer Institute）、華盛頓培訓班（DC Institute）和技術培訓班（Taming Technology Institute）。

其培訓特色主要表現在：第一，在內容上，不局限于業務知識的培訓，還注重人文關懷，開設諸如CEO的健康管理、職業發展規劃等講座，甚至包括為其跳槽提供意見咨詢。第二，在形式上，倡導通過研討會和課余活動等非正式方式，增進了解，建立信任，分享經驗，構建校長們的“交際圈”。正如肯塔基技術社區學院校長凱思·伯德（Keith Bird）說：“大家是在餐桌邊逐漸熟悉起來的，這種人際關系的建立很有價值，亦能持續相當長的時間（Boggs，2002）。”第三，在機制上，強調與社區學院利益相關體的緊密合作。比如華盛頓培訓班不僅邀請政界人士介紹華府的政治運作過程，而且安排校長們與所在選區議員會面，這樣雙方能就當地社區學院的發展進行有的放矢的交流，這對其爭取地方經費撥款、培訓項目和基礎設施建設都極為有利。

三、美國社區學院協會的智庫運作

1.政策研究的專業化

AACC政策研究的專業化具體表現在：

研究政策的前瞻性。AACC之所以能成為全美社區學院研究的領頭羊，就在于他把研究的“預期性”作為對自身的要求，在美國教育與社會發展處在急速變革的幾個關鍵時間節點，為社區教育的發展指明方向。無論是六十年代對社區學院內部多元化趨勢的準確判斷，還是進入21世紀，在各普通高校紛紛開展“問責運動”的大背景下，AACC率先開發了社區學院第一個內部評估體系：責任自愿評估框架（VFA），從而形成了一套自我更新、自我完善的治理責任機制。

研究內容的務實性。AACC的研究內容往往緊扣當下社區教育的要害問題，通過理性的分析判斷，提出具有實際操作意義的建議。以“專門技術準備副學士”項目為例，它為成千上萬的普通高中畢業生提供了職業和技術教育，對造就高素質的美國勞動力作出了里程碑式的貢獻。

研究過程的長期性。很多研究數據并不是一蹴而就，需要長期的監測才能做出科學的預測。AACC在開展一些項目時，往往會擬定好時間框架，在每一階段結束后都會出具相應的公開報告，吸收合理的建議和反饋，對研究進行修訂和完善。

2.政策影響的多樣化

影響力是智庫的生命力。對于智庫而言，高質量的研究成果是基礎，構建多樣化的研究成果傳播機制才是擴大其影響力的關鍵。

從影響對象上看：

對政府和決策者。智庫影響政府最常見的形式是成為政府顧問專家小組的成員，為其提供直接的政策服務。上世紀70年代的CEO小格利澤（Edmund.J.Gleazer，Jr.）就曾是直接隸屬卡特總統的外語和國際研究專門委員會成員之一。AACC還定期舉辦諸如華府倡導研討會（Washington Advocacy Seminar）的專題研討班，給官員和學者提供交流平臺。同時還努力與決策者建立私人關系。和前教育部部長泰瑞爾·貝爾（Terrell H.Bell）私交甚篤的帕內爾回憶到：“我努力在國會、白宮、教育部以及其他一些能對社區學院和籌資起決定作用的部門進行活動”，并且坦承：“在華盛頓，作為一個機構的負責人，必須要有內部消息。”（Luskin，2011）

對社會公眾。一是通過出版各種書籍刊物，以潛移默化的方式塑造人們對社區教育和社區學院的態度和看法，形成一股影響教育決策的社會力量。二是善于利用大眾傳媒。AACC現任政府關系部副主任大衛·貝姆（David Baime）就頻頻出現在CNN等電視節目上，對社區教育的相關問題發表評論。值得一提的是，作為“六大核心協會”之一的AACC非常重視通過與其他“兄弟組織”的合作來壯大聲勢，“這些協會各自代表不同的院校利益，有時候會相互沖突但更多的是相互合作，當它們以聯合陣線的方式工作時，可以影響國會委員及政府部門對高等教育主要議題的觀點。”（高洪波，2006）

3.機構運作的獨立性

經費來源多樣化。這使其擁有獨立思考的底氣。圖3為AACC 2009年度收入來源情況，AACC的資金來源主要有：（1）基金會、公司的捐贈和政府撥款。表1展示了與AACC合作的主要基金會、公司和政府機構。（2）教育決策咨詢服務的報酬。（3）各學院成員會費。（4）出售產品的收入。它與北美最大的出版商之一Rowman&Littlefield集團建立合作關系，開設網上書店，讀者可以在各種平臺如KINDLE、IBOOKS購買閱讀各種資源。

圖3 AACC 2009年度收入來源情況

表1 主要基金會、公司和政府合作機構

組織結構與決策機制相對獨立。作為獨立的非營利性組織，實行法人治理，最高權力機構為董事會。董事會共有32名成員，分別來自于附屬委員會、各學院負責人和普通工作人員，保證了成員背景的多樣化。

擁有嚴格的成果審核程序。覆蓋從選題、收集分析數據到得出研究結論的各個階段，保證其思想成果的獨立性、準確性與嚴肅性。研究成果基本實現了完全公開。

4.輻射范圍的國際化

AACC增強國際影響力的方式主要有：設立專門的國際項目服務辦公室為國際學生入讀本土社區學院提供各種信息和幫助；向在校學生提供海外學習機會，推進各學院的國際化進程；與聯邦機構、其他高等教育協會組織和企業合作，開發國際項目；同其他國家直接合作，加強交流。

值得一提的是，隨著中國經濟的發展和社區教育的興起，AACC開始采取諸多舉措加強和中國社區職業教育的聯系：設立了專門的對華教育交流咨詢委員會，與中國教育國際交流協會合作開啟了中國職業教育領導力培訓項目（China-VELT），每年派遣由各學院校長組成的代表團來華訪問等，旨在最大限度地促進雙方學生、教師、管理人員的交流與合作。

四、發展中國社區教育智庫的啟示

黨的十八大提出的“完善終身教育體系，建設學習型社會，是實現全面建成小康社會重大戰略任務的根本保障”，將終身教育提到了新的戰略高度，作為其重要組成部分的社區教育也必然由舞臺的邊緣走向中心。但是不可否認，我國的社區教育自上世紀80年代開始至今，從自身來講遇到了大眾辨識度不高的觀念困境；實踐在前、研究在后的研究困境；重視社區教育的教育功能、忽視其社會效益的現實困境（杜幼文，2012），缺少國家層面的社區教育立法的保障困境等諸多瓶頸。

因此，面對當前社區教育政策和輿論的公共需求，市場經濟多元利益格局下的民眾訴求，我國蓬勃興起的社區教育必然需要大策略和新思維的“頭腦風暴”，需要“獨立思想的盒子”提供社區教育發展的改革良方。

盡管當前我國已經出現了一些專門研究社區教育的官方、高校或者民間組織機構（見表2），但是這些組織大部分并不能稱作嚴格意義上的智庫，即便是明確以智庫為旗號的教育部社區教育研究培訓中心、上海終身教育研究院，也因尚處于初創時期，呈現出運營管理能力較弱、專業化程度不高、對政府決策影響力和公眾影響力尚有局限性等不足。

表2 我國主要的社區教育研究組織

從社區教育開展實際情況來看，據不完全統計，截至2012年12月底，全國廣播電視大學系統掛牌參與社區教育的辦學機構已經達到266所，依托電大系統成立的社區教育辦學機構占到全國社區教育辦學機構總數的51.25%（楊志堅等，2013）。以廣播電視大學為依托，被認為是又好又快發展社區教育的現實途徑和重要方向（沈光輝等，2012）。因此作為社區教育主力軍的電大系統，應該敏銳地意識到建設社區教育智庫的必要性和重要性，抓住這一難得歷史機遇，努力成為我國社區教育智庫建設的主力軍。我國要創建一批全國或省級地方社區教育智庫，值得借鑒AACC的以下幾點經驗：

1.重視教育政策的前瞻性理論研究，不斷產生推進社區教育發展的政策思想

“想要成為一個知名的教育智庫，僅有廣泛的資源、閃亮的名頭是不夠的，拿出有影響力和前瞻性的政策建議才是一個教育智庫的核心競爭力。”（黃忠敬，2009）AACC之所以能在美國社會發展的每個關節點都能拿出預見性的報告，得益于其背后擁有一支跨學科、跨部門的研究團隊。而我國的教育研究機構，成員幾乎都是純粹的教育學科背景，較少有政治、經濟、文化等多領域的專家參與，因此出臺的各種教育報告反應遲緩、視野相對狹窄、思維缺少前瞻性，很難準確把握當前社會轉型期下各種關乎國計民生的重大而復雜的教育問題。

另外，從AACC以《21世紀行動倡議》為標志的一系列活動來看，它對教育決策研究的重點已經從對政策本身的研究轉向對政策執行效果的評估，研究領域的拓寬使其能夠及時發現政策執行中出現的問題并對此提出調整的方案，從而保證整個政策的執行質量。目前我國社區教育的研究重點還停留在學科建設本身上，從表3可見社區教育研究領域的前10位高頻關鍵詞中沒有出現一個和“社區教育政策”相關的詞語。這和我國現行的以“政府統籌領導、教育部門主管”為主的社區教育管理模式來說極不相符，也恰好反應了我國目前在社區教育領域內純學術性探討較多，實踐性研究較少；偏重活動案例的類型研究，輕視宏觀政策分析的研究現狀。

表3 社區教育研究高頻關鍵詞（楊志堅等，2012）

2.智庫又被稱為第四種力量，AACC已形成影響教育決策的一股社會力量

清華大學副校長謝維和談到，教育智庫不應只滿足于直接為政府部門提供決策咨詢，而應通過多種途徑影響利益相關者的頭腦和觀念，進而間接地服務決策（柴葳，2015）。因此，我們首先可以借鑒AACC的經驗，針對不同的影響對象采取不同的影響手段：對政府部門和決策者，智庫人員除了擔任咨詢顧問、參與委托項目外，還可以邀請他們參加各種專題研討會，組織進修培訓班，構建雙方人員自由流動、人才轉型的機制。對社會大眾而言，則可以通過發行刊物、創建網站、在大眾媒體上“露臉”等方式來宣傳本機構的研究成果，普及社區教育理念，尤其對于我國這樣一個具有濃厚“文憑意識”傳統的國家，社區教育智庫在“啟智”這一點上的任務顯得尤為重要。專家甚至可以利用微博、微信等自媒體形式主動發表自己的見解，引導輿論，服務大眾。通過雙方的互動，智庫不僅擴大了影響力，還能從公眾那里獲得教育政策的第一手反饋信息和資料，這對于其進行持續深入的研究大有裨益。

其次，AACC利用團隊優勢，整合1300所成員學院資源發揮影響力的做法也值得我們學習。在這一點上，廣播電視大學完全可以借助系統優勢，逐步形成定位清晰、分工合理、相互補充、互相協作的電大社區教育智庫體系。國家開放大學可以參考AACC的機制和運作經驗，成為全國社區教育研究的引領者、政策倡議的組織者和社區教育人才培訓的服務者，做好頂層設計。各省廣播電視大學則以地方文化情境為背景構建符合當地社區教育需求的智庫。此外，為了防止地方智庫建設出現一哄而上的現象，還可以引入社區教育智庫準入制度，制定詳細的標準，嚴格把關，通過優勝劣汰機制，最終確立若干穩定且具有鮮明特色的地方社區教育智庫。

3.智庫運行相對獨立，智庫可以獨立思考

獨立性歷來是西方國家智庫的重要特征，亦是其賴以生存和發展的根本。AACC的獨立運作主要依靠其多渠道的研究經費和相對獨立的組織架構，因此，一方面應該鼓勵我國社區教育智庫從政府機構、民間資本、社會公益基金、外國基金會等多種渠道籌集資金，從而最大限度地保證研究的客觀性；但是從另一方面來講，我們也應該看到美國智庫之所以能在全球獨領風騷，這和它分散的政治體制、業已成熟發達的基金會組織以及根植于基督教文化中的個人捐助傳統是分不開的。“智庫發展受政治體制、經濟體制影響和歷史文化影響”（朱旭峰，2014），已成為全球智庫研究的一個共識。

所以，我們國家智庫應基于中國現有的政治經濟體制環境和社會發展現實，借鑒“美國模式”獨立思考的理念，探索保持我國社區教育智庫獨立性的新元素。筆者以為，智庫的“獨立性”不能狹隘地將其理解為“非政府”性，恰恰相反，政府是智庫產品的最終輸出對象，只有和政府保持良好的溝通渠道，智庫才能不斷擴大其影響力。因此，努力構建政府政策支持下的多元運行體制是我國社區教育智庫建設的可行之路。

對我國社區教育智庫的要求，除了專家在研究過程中理應保持客觀公正的學術態度，踐行獨立思考的科學精神外，對智庫研究成果的評價可以引入智庫同行評審機制，而不僅僅以政府采納的報告數量來衡量，或者建立類似AACC的附屬委員會，由社區教育專家和一線教職員工組成，對智庫的決策部門進行監督和制衡。如何通過完善內外部機制，促進中國社區教育智庫的“獨立性”發展，這都是今后很長一段時間我們需要重點探索的地方。

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The Influence of Think Tanks on Community Education in the United States:Enlightenment from AACC

Tao Jun,Wang Yongzheng

Think tanks on education have been playing an increasingly important role in the education policy consultation as well as putting public education issues on the government policy agenda.Think tanks could be divided into three categories:academic one,contract one and advocacy one by governance perspectives.American Association of Community Colleges(AACC),an advocacy think tank on community education developed from the preliminary interaction platform for junior colleges,provides referential significance to the community education development in china.Compared with academic think tanks,the advocacy think tank attempts to aggressively influence policymakers in an advocacy-oriented manner for interest groups rather than conducting independent research.AACC functioned as a think tank in three aspects:planning for the development of community colleges all over the United States; fundraising and advocacy for community colleges and community education;talent training for the substantial development of community colleges.The Enlightenment from operational mechanism of AACC could be identified as following:firstly it has evolved as the fourth social force to influence the education policy making;secondly it focused on the prospective theoretical research contributing to community education development;thirdly it could keep neutral-minded because of its comparatively independent operations.

Think Tanks on Education;Community Education;Operational Mechanism;Policy Research;AACC

G77

A

1009-5195（2015）06-0055-07 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2015.06.007

國家開放大學“十二五”規劃2014-2015年度重點課題“美國和印度社區教育智庫比較研究——以美國社區學院協會和印度社區研究發展中心為例”（G14A3301Z）。

陶軍，副教授；王雍錚，碩士，講師，四川廣播電視大學（四川成都 610073）。

2015-09-01責任編輯 田黨瑞