國家級公益林生態效益補償項目紅河州實施方案探討

伍笑飛

摘要：以國家級公益林生態效益補償項目2013年紅河州實施方案修訂和編制為例，闡述了公益林生態效益補償的規模和布局、核查情況、核查質量、工作步驟、作業設計等各個環節，并進行了投資概算，提出了保障措施。

關鍵詞：紅河州；公益林；補償；實施方案；修訂編制

中圖分類號：F326.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2014）04-0183-04

1、引言

國家級公益林生態效益補償項目建設是林業生態體系建設的重要組成部分，也是強化生態建設、促進生態安全、實現生態文明的重要體現。紅河州自2004年啟動國家級和省級公益林生態效益補償項目以來，規范和加強生態效益補償資金的管理，提高資金的使用效力，在公益林管護和補償工作中發揮了積極的作用。隨著集體林權制度改革的完成，公益林權屬結構發生了變化，另外天保二期工程啟動和國家級公益林補償基金標準變動，原有的紅河州實施方案已經不能適應工作的需要。根據《云南省國家級和省級公益林生態效益補償縣級實施方案修訂和編制技術方案》的相關規定，紅河州林業局抽調技術骨干，深人各市縣，與各市縣工程技術人員密切配合，對各市縣已劃定的國家級公益林重新進行核查，對原有國家級、省級公益林生態效益補償市縣實施方案重新進行修訂和編制，把補償任務落實到山頭地塊，管護責任落實到單位和人員，為國家級公益林生態效益補償項目兌現補償資金提供技術依據，在各市縣資料匯總的基礎上完成了《國家級公益林生態效益補償項目紅河州實施方案修訂與編制》，作為該項目實施過程中的指導性技術依據。

2、基本情況

紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部，介于東經104°16～110°47，北緯22°26～24°45之間。北靠昆明市和曲靖市，東與文山壯族苗族自治州相接，西與玉溪、思茅市接壤，南與越南民主共和國毗鄰，國境線長850km。全州轄13個市縣，總面積32298.91km²，總人口442.89人。

紅河州地處云嶺山脈的南延地段，山戀起伏，河流縱橫。最高海拔為金平的西隆山3074.3m，最低海拔為河口南溪河與紅河交匯處76.4m。境內主要河流紅河、南盤江，紅河自西北向東南流經紅河州境內9個縣市，至河口流入越南；南盤江為珠江上游，流經紅河州境內4個縣市，最后入廣西境內，境內全長282.3km。

紅河州地處熱帶西南季風與熱帶東南季風交互出現的過渡帶，境內地貌復雜，光、熱、水垂直差異大于水平差異，具有北熱帶，南、中、北亞熱帶和溫帶等各種氣候類型。土壤隨著海拔的不同而分布不同，一般在海拔900m以下，分布磚紅壤；海拔800～1400m；分布赤紅壤；海拔1350m以上，分布紅壤；海拔1000～1900m，分布黃壤；海拔1800～2500m，分布黃棕壤。

全州林業用地面積28914315畝，占國土面積的59.7%，其中：有林地面積14457150畝，占林業用地面積的50.0%；疏林地面積821985畝，占2.8%；灌木林地面積6261540畝，占21.7%；未成林造林地面積556050畝，占1.9%；無林地面積6817590畝，占23.6%。全州森林覆蓋率38.4%。

全州內有大圍山、金平分水嶺和綠春黃連山3個國家級自然保護區，元陽觀音山和紅河阿姆山2個省級自然保護區，彌勒西山水源林保護區和個舊董棕保護區2個縣級保護區，總面積2720724畝。

3、核查情況

3.1 編制依據和原則

《云南省地方公益林管理辦法》、《關于印發云南省國家級公益林分級區劃操作細則的通知》、《云南省編制重點公益林生態效益補償縣級實施方案操作細則（試行）》、《云南省實施中央財政森林生態效益補償基金管理細則》、《云南省省級公益林區劃界定操作細則》、《云南省省級公益林生態效益補償資金管理辦法》、《財政部、國家林業局關于<印發中央財政森林生態效益補償基金管理辦法>的通知》、《云南省國家級和省級公益林生態效益補償縣級實施方案修訂和編制技術方案》等。

堅持實事求是、科學界定、承前啟后、保持連續性的原則；統一規劃、合理布局、突出重點、相對集中的原則；尊重意愿、明晰事權、健全機制、規范運作的原則；堅持總體穩定、個別修正的原則；完善機制、有利保護的原則；統籌安排、分級負責、依法監督的原則。

3.2 核查范圍

全州13個市縣，即蒙自、個舊、開遠、彌勒、瀘西、建水、石屏、元陽、紅河、金平、綠春、屏邊、河口。

3.3 核查內容

在核實補償地塊、補償面積、權屬構成、工程區、責任區劃定等內容的基礎上，重點對國家級公益林管護作業設計和資金測算進行修編。作業設計內容包括落實地塊，簽訂禁、限伐協議，劃定管護責任區，簽訂管護合同，制定相關制度，落實責任單位，落實管護人員及管護經費。

3.4 修編要求

（1）系統評價方案。根據編制依據，對國家級公益林縣級實施方案進行系統評價，明確修編的重點和難點。檢查地塊是否落實，因子填寫是否符合規定；檢查補償金的使用、管理是否符合規定，兌現方式是否可行，資金是否安全等；檢查檔案材料與補償實施方案中的相關內容是否一致，各種責任是否落實，管護人員是否到位；對照原有實施方案小班因子與集體林權制度主體改革中相應的面積、林權所有者、涉及農戶、農村人口數是否一致，是否存在林權爭議；對照國家級公益林實施方案中的規劃布局圖與國家級公益林分級區劃成果，檢查國家級、省級公益林地塊是否重復、交叉。

（2）確保地塊落實。各市縣國家級公益林生態效益補償面積、權屬結構、工程區面積與“全省公益林校核面積表”保持一致。國家級公益林與省級公益林在地塊上不得重復、區位上不得交叉，已實施補償且符合規定的國家級公益林地塊除有爭議的外，不得變動和調整。endprint

（3）確保責任落實。各市縣分別根據國家級公益林的權屬構成、區位分布和管護難度等情況，合理劃定或完善管護責任區，采取有效管護形式，將管護任務落實到農村集體經濟組織、各相關國有林場、自然保護區和森工局，明確具體管護人員，層層簽訂管護合同，把管護責任明確到人。

（4）確保資金安全。建立和完善國家級公益林生態效益補償資金使用、資源管理規章制度，實行國家級公益林管護責任制，明確各自職責，規范運作，確保資金安全，充分發揮補償資金的投資效益。

（5）確保修編質量。國家級公益林生態效益補償實施方案以市縣為單位，由具有林業調查規劃設計丙級以上資質的單位完成。跨市縣的經營單位按屬地并入所在市縣進行編制。按統籌安排、明確責任，分級負責，確保修編質量。

（6）嚴禁隨意調整。本次修編是根據國家和云南省的有關最新政策，進一步完善以前實施方案中的不足之處，銜接國家級公益林的區劃以及集體林權制度主體改革的成果，確保對林權所有者補償的延續性，嚴禁對符合補償的地塊進行調整，更不得推倒重來。

3.5 補償小班變動情況及原因

全州各市縣實施方案修訂與編制，小班因子和地塊變動情況有以下幾種：一是小班面積超過900畝，對其小班進行剖分；二是根據需要從省級公益林小班中調整了部分國有權屬小班到國家級公益林中的；三是小班由于林改后，產權明確，進行林業產業開發，形成集體林地流轉的；四是小班因工程征占用林地而調整的；五是地塊中確實有誤將非林地劃入的；六是存在林權爭議、有的在行政邊界上有交叉重合等，所有這些情況都需要重新修訂。全州調整的小班2555個，面積897658畝。其中：地塊變動的小班879個，面積242880畝；權屬錯誤小班357個，面積71350畝；面積錯誤小班1289個，面積567744畝；其它錯誤小班30個，面積15684畝。

3.6 核查成果

全州核查認定國家級公益林面積9057400畝，其中：原已經確認面積8928000畝，本次新增面積129400畝。

根據核查情況，共區劃4512個林班，28780個小班，3271個責任區，全州符合國家級公益林補償的面積9057400畝。

3.6.1 按縣（市）統計

全州國家級公益林面積9057400畝，其中：蒙自縣659900畝，占全州面積的7.3%；個舊市398200畝，占4.4%；開遠市302000畝，占3.3%；彌勒縣927800畝，占10.2%；紅河縣883400畝，占9.8%；綠春縣1129100畝，占12.5%；瀘西縣465300畝，占5.1%；建水縣299900畝，占3.3%；元陽縣569300畝，占6.3%；石屏縣719500畝，占7.9%；金平縣1224000畝，占13.5%，河口縣673000畝，占7.4%；屏邊縣806000畝，占8.9%。

3.6.2 按生態區位統計

在全州國家級公益林面積9057400畝中，江河兩岸1080560畝，占11.9%；國家級自然保護區1896278畝，占20.9%；邊境地區835687畝，占9.2%；荒漠化和水土流失嚴重地區5244875畝，占57.9%。

3.6.3 按林地使用權統計

在全州國家級公益林面積9057400畝中，林地使用權屬國有的面積3669500畝，占總面積的40.5%；集體面積5283572畝，占58.3%；個體面積104328畝，占1.2%。

在全州國家級公益林面積9057400畝中，水源涵養林面積1147254畝，占總面積的12.7%；水土保持林5244875畝，占57.9%；自然保護區林1896278畝，占20.9%；國防林768993畝，占8.5%。

3.6.4 按工程區統計

在全州國家級公益林面積9057400畝中，天保工程區面積1229800畝，占國家級公益林面積的20.1%；非天保工程區面積7827600畝，占79.9%。在天保工程區面積中，國有面積234100畝，集體面積995700畝；在非天保工程區面積中，國有面積3435400畝，集體面積4287872畝，個體面積104328畝。

4、核查質量管理

為確保全州國家級公益林生態效益補償縣級實施方案修編成果資料的真實性，州林業局按照“事前指導、事中檢查、事后驗收”的要求，派出2個技術指導組，嚴格按照《云南省國家級和省級公益林生態效益補償縣級實施方案修訂和編制技術方案》的相關規定，對全州各市縣的國家級公益林現地核查資料和實施方案進行質量檢查，采取隨機的方式檢查了563個林班2636個小班，檢查面積928839畝，占全州申報補償的國家級公益林9057400畝的10.3%，達到規定要求。

5、工作步驟

（1）公開公示。按照原外業區劃界定結果，對區劃界定成果資料和后續管理情況進行公開公示，公示期7d。將補償區區劃范圍、補償面積、補償金額在場部進行公開公示，接受群眾監督，對公益林實施中存在的問題及時進行糾正。

（2）簽訂管護合同。后續管理情況及原區劃界定結果經公示無異議后，由場與專職管護員簽訂管護合同（此合同納入天保管護范圍與天保管護合同同步簽訂）。

（3）政策兌現。以文件形式將公示情況、公開公示圖片、區劃界定小班表、區劃圖、政策兌現請示、工作總結、實施方案等資料報市縣林業局申請兌現。

6、管護作業設計

（1）健全組織機構。全州國家級公益林生態效益補償項目管理機構健全，州、市縣林業局均設立了公益林科或分類辦，辦公室人員基本上由專業技術人員組成。保障生態區位界線、區位名稱、地類、面積、林種、林地使用權、工程區、涉及農戶等準確無誤，為國家級公益林生態效益補償項目實施奠定基礎。endprint

（2）劃定管護責任區，落實管護責任。在確定的國家級公益林范圍內，以明顯地形、地物為界，根據權屬構成、分布區域、管護難易程度和有利于管護活動等，在不打破小班地塊界線的前提下，合理劃分管護責任區，作為公益林管護的基本單元。全州共劃定管護責任區3271個，責任區平均面積2769畝，并以管護責任單位為責任區編號，采用“管護責任單位+阿拉伯數字+區”統一編寫責任區號。國家級公益林與省級公益林可劃為同一責任區，但管護勞務費要分別測算。

（3）簽訂完善管護合同。為科學、合理地界定和管護好國家級公益林，切實做好生態效益補償兌現，各市縣林業局與管護責任單位簽訂了《國家級公益林管護合同A》，管護責任單位與管護人員簽訂《國家級公益林管護合同B》，做到管護層層負責制。全州共簽訂《國家級公益林管護合同A》738份，合同期限為3年；簽訂《國家級公益林管護合同B～3891份，合同期限為1年。

（4）確定管護形式，落實管護人員。確定管護形式：全州國家級公益林管護形式分專業管護、個體承包管護和其它管護3種形式。各市縣林業主管部門在與鄉鎮及管護責任單位充分協商的基礎上，根據各地實際確定管護形式。全州確定的管護形式有專業管護、個體承包管護2種。專業管護的管護隊伍由專職護林員、技術人員和管理人員組成。

落實管護人員：根據就近、自愿的原則，在當地或責任單位內部選擇熱愛林業、責任心強、身體健康的公民為管護人員，全州共落實管護人員4157人。

（5）制定相關制度。根據有關政策及法規，結合各市縣實際，制定《XX縣（市）公益林管護辦法》、《護林員管理辦法》等，明確管護人員職責，建立管護人員持證上崗和考勤制度，并對管護人員進行考評，對不認真履行護林職責的護林員，堅決辭退，重新擇優聘用；對認真負責，成績突出的個人，給于表彰和獎勵。

7、補償基金概算匯總

7.1 測算依據

《云南省實施中央財政森林生態效益補償基金管理細則》；中央和省有關“森林生態效益補償基金”管理的政策和文件精神。

7.2 測算結果

全州國家級公益林總面積9057400畝，兩項合計72226500元。其中：國有面積3669500畝，集體和個體面積5387900畝，國有按每畝每年補助5元計算，計18347500元；集體和個體按每畝每年補助10元計算，計53879000元。

7.3 資金的使用和管理

7.3.1 資金的使用

國有部分：省級財政按補償面積每年每畝統籌0.1元，共計366950元；州級財政按補償面積每年每畝統籌0.15元，共計550425元。省州級財政統籌主要用于國家公益林定期調查和動態監測，森林資源檔案建立、管護情況檢查驗收、森林火災預防與撲救、林業有害生物防治和監測、林區公路維護和建設、管護站點建設等；管護勞務費按每畝每年70%用于國家級公益林管護勞務費，每畝每年3.325元，計12201087.5元；30%由市縣列支，每畝每年1.425元，計5229037.5元，主要用于縣級林業主管部門、基層林業站和管護單位建立國家級公益林資源檔案、檢查驗收、森林防火、林業有害生物防治、林區道路維護、管護站點建設、補植補造和撫育以及其他相關支出。

集體和個體部分：省級財政按補償面積每年每畝統籌0.1元，共計538790元；州級財政按補償面積每年每畝統籌0.15元，共計808185元。省州級財政統籌主要用于國家公益林定期調查和動態監測，森林資源檔案建立、管護情況檢查驗收、森林火災預防與撲救、林業有害生物防治和監測、林區公路維護和建設、管護站點建設等；補償費按50%計算，每畝每年4.875元，共26266012.5元；管護勞務費支出按40%計算，每畝每年3.9元，共計21012810元；監管費按10%計算，每畝每年0.975元，共計5253202.5元，用于林業主管部門、基層林業站從事國家級公益林管護宣傳、防火、防盜、防病蟲害、監管護林員、管護質量檢查等支出。

7.3.2 資金的管理

按照國家級公益林生態效益補償項目資金管理的規定，補償資金設置專門賬戶，專款專用，補償性支出實行定額管理，管護責任與補償性支出掛鉤。嚴格核定補償人數，責任單位建立健全財務管理核算制度，嚴格按照補償性支出和公共管護支出數額撥付，不得隨意調整，經國家批準征用和占用國家級公益林補償面積的，從下年度起停撥補償資金。于每年2月底以前，向省財政廳、省林業廳上報上年度總結和當年的資金使用情況。

8、保障措施

8.1 組織機制

一是成立紅河州國家級公益林生態效益補償項目工作領導小組，組長由分管林業的副州長擔任，州林業局局長、財政局局長為副組長，相關單位為成員單位，辦公室設在州林業局，辦公室主任由分管公益林科的副局長擔任，辦公室成員由公益林科成員組成。加強國家級公益林生態效益補償項目工作的領導，把實施森林生態效益補償資金制度，納入各級黨委、政府領導中心目標考核責任中。二是層層簽訂項目實施管護責任狀，做到主要領導親自抓，分管領導具體抓；實行項目法人責任制；實施國家級公益林補償項目的各市縣均成立了公益林科或分類辦，在組織上有保障。

8.2 宣傳機制

建造固定的國家級公益林生態效益補償項目標志碑，采取標語、專欄、廣播電視等多種形式，廣泛宣傳生態公益林實施的目的、意義、措施以及相關政策，使廣大群眾在思想上形成共識，為國家級公益林生態效益補償項目的實施創造良好的社會氛圍。

8.3 政策保障機制

認真貫徹執行《云南省地方公益林管理辦法》，擬定管護經營責任人的條件、職業道德，主要職責及管護人員的權利和義務等相關制度；依法依規同管護人員簽訂管護合同，確定管護責任范圍，并同林權權利人簽訂管護協議，達到用制度管人，逐漸規范的目的；對納入補償的地塊，管理的責任區，管護面積和護林員領到的勞務費，進行張榜公布，接受群眾監督。

8.4 技術保障機制

全州各市縣林業局均設立了公益林科或分類辦，辦公室人員基本上由專業技術人員組成，負責日常事務。具有丙級資質以上的各市縣林業調查規劃隊，專業技術性強，是實施國家級公益林生態效益補償項目的技術保障。

8.5 質量保障制度

州林業局組織專業技術人員，嚴格按照“事前指導、事中檢查、事后驗收”的要求，對實施國家級公益林生態效益補償項目的地塊從外業調查核實到內業資料匯總工作進行全過程跟蹤、檢查，發現問題及時糾正，確保工作質量。

8.6 檔案管理措施

配備專職人員加強對國家級和省級公益林生態效益補償項目檔案資料的管理，做到分門別類、規范有序，包括項目申報檔案、項目建設管理檔案、項目財務檔案、資源變化檔案等。endprint