完善社區管理服務 提升居民幸福感——武漢創新社區綜合服務管理體系調研報告

◎ 吳懷志 陶維兵

一、社區服務管理的淵源與難題

（一）社區服務管理的淵源

隨著社會、經濟發展和城市化進程的加快,傳統的計劃經濟背景下的單位本位體制正逐漸冰釋,社會保障的載體從單位過渡到了一個個微型的社區。社區在城市建設和管理中的地位不斷提升,社區管理也由此應運而生。社區管理，也叫社區服務、社區治理，這是一個隨著社會學、行政管理學觀點發展而完善創新的過程，發展方向是更強調社會服務和地方居民自治。

社區管理的原則主要有:全體利益原則、自治和自助原則、組織和教育原則、協調性原則、前瞻性原則。也有學者提出社區管理體制改革要遵循“四個結合”，即政府行為與社會行為相結合；社區管理與社區服務相結合；經營性與服務性相結合；專業隊伍服務與群眾自助服務相結合。

在社區管理模式上，有學者認為存在三種模式,一是行政主導型模式，二是半行政半自治型模式，三是自治型模式。也有學者根據社區管理活動的主體不同將社區管理模式分為企業主導型、政府主導型、市場主導型、社會主導型四種類型。

（二）社區服務管理的共性難題

我國當前很多社區管理還存在一些共性難題，主要是由于觀念和體制的問題引發的。一方面，社區服務管理機構被認為是街道政府的延伸或派駐機構，被當做一個集行政管理、社區管理與服務的機構，特別是代行了許多政府管理職能，如計劃生育、救助保障、社會治安、衛生文明、矛盾糾紛調解等，導致基層的社區服務管理機構重管理而輕服務，疲于完成街道等上級政府攤派的工作任務。第二，是體制機制不明造成身份尷尬。雖然社區居委會或服務中心負責人按法治要求由地方居民投票選舉產生，理應成為地方自治的“帶頭人”，但由于各種原因，如社區選民公民權利意識淡漠投票不積極，工作生活繁忙無時間參與，或樓宇隔絕造成“對門不相識”等，不少居委會、中心“主任”并不被居民普遍認識和信任，往往投票流于形式，實際變相成為街道提名委任，成為政府“代理人”，自然無法履行好地方自治的職責。其三，由于社區管理機構和管理者先天“身份不明”，對社區認同感和歸屬感不夠，造成社區工作者待遇相對較低、素質普遍不高，“居委會大媽”現象流行，社區管理水平和服務熱情普遍偏低。

二、武漢社區綜合服務管理體系建設的現狀評估

（一）取得的成績

1.武漢社區綜合服務的體制機制基本建成

近年來，武漢市社區綜合服務體制機制創新不斷推進。當前以轉變政府職能、理順政府與社區的關系為突破口，根據政府與社區居委會之間“指導與協助、服務與監督”的工作關系定位，通過界定政府與社區的職責、劃分政府與社區的職權、創新社區管理工作機制、廣泛發動居民參與，探索推進社區建設，基本解決了政府行為規范和居委會職能錯位的問題，初步建立起政府依法行政和社區依法自治相結合、政府行政管理職能和社區自治功能互補的城市基層社會管理體制，初步實現政府行政管理與社區居民自治良性互動和有機銜接，武漢市社區綜合服務的體制機制基本建成。特別是居委會、業主委員會、物業公司、社區居民、轄區單位等社區各利益主體訴求表達與利益協商途徑逐漸拓寬，信息交流反饋機制基本建立，保證了社區綜合服務的有效供給。從課題組對武漢市三個社區抽樣調查問卷調研看，社區居民對現行社區綜合服務體制機制基本認同。問卷分析顯示，社區居民對社區綜合服務基本都有了解，在問卷中鮮有回答“不知道或不了解的”，例如在被問到“是否了解本社區綜合服務網格化服務員是誰時”，有高達53.7%的居民都選擇了“知道”（見圖1）；在關于社區服務信息來源途徑的調查中，選擇從居委會獲知信息的最多，表明社區居民非常信賴與居委會的溝通協調，并獲取本社區有關的服務信息。在對居民的個別訪談中，受訪者獲得社區服務相關信息的最主要渠道是社區黨支部、居委會、社區干部電話通知或上門宣傳、社區公示欄、村長、樓棟長、居民小組長、社區文化社團等，表明社區綜合服務體系已經基本形成比較完善的網絡。

圖1 關于“社區網格服務員知悉程度”的調查

2.社區綜合服務的認同度較高

社區便民服務種類不斷完善，居民滿意度較高。服務涉及領域包含了居民文化生活服務，如家政服務、文化娛樂，還延伸到了就業信息、老年康復及養老服務等。調查顯示，總體上居民對社區服務比較滿意。以武漢市江岸區調研分析為例，41.9%的居民對社區黨支部和居委會干部的工作非常了解或比較了解；64.8%的居民認同身邊黨員和社區干部在平時或關鍵時刻發揮了先鋒模范作用；60%的居民認為社區干部在社區群眾心中最有威望；近八成的居民對社區居委會的工作非常滿意或滿意；對社區干部有意見，絕大多數的居民選擇找居委會干部溝通、社區開會時發言提意見，選擇聯合居民罷免他們、組織集會游行和抗議活動的很少；50.5%的居民會主動向社區反映意見、建議和問題；當遇到小區養寵物亂排便或噪音擾民等不文明行為，51.4%找物業或管理機構反映問題。可以看出：在自身積極參與社區服務和社區建設過程中，居民對社區工作的理解度和滿意度也逐步提高，從而也提高了社區生活的滿意度和社區的歸屬感，進而又促進了社區服務參與度的深入與提高。

3.社區綜合服務的參與度逐步提高

調查顯示，社區居民對本社區服務參與度比較高，社區居民認為社區提供的各項服務很有必要，在條件許可的情況下居民也普遍愿意參與社區服務。統計數據顯示，有高達79.5%的社區居民愿意接受社區提供的服務，78%的受訪居民表示“愿意”參加小區公益服務。

圖2 關于“是否了解本社區群干及其工作”的調查

社區居民參與社區服務的平臺，在基礎設施層面，包括社區工作站、社區服務站、社區活動中心等；在制度保障層面，有各社區居委會選舉、社區成員代表大會、社區民主評議、民主懇談會等；在組織隊伍層面，有協商議事委員會、社區志愿者服務隊、社區自治小組、小區巡防隊等。從基礎設施的保障到組織隊伍的不斷完善壯大，居民對關乎自己利益的社區事務有了更多的發言權和表決權，也有了更多更暢通的參與渠道，為居民自治和保障自身利益提供了良好的條件，社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我約束的自覺意識逐步增強，互幫互助的文明和諧之風逐步形成。

（二）存在的不足

1.社區綜合服務水平與居民需求尚有差距

統計反映社區治理中服務存在較大改進提升空間，與居民生活需求還有較大差距，如生活配套設施或服務還不齊全等。調查顯示，有30.2%的受訪者認為社區服務設施不夠齊全，特別是在小餐飲、水電氣、有線電視充值點、家政服務網點、社區衛生服務站、家電維修和縫紉裁剪上配套服務不夠。此外，社區網格化服務還有薄弱地帶，未能實現真正意義上的全覆蓋。

從課題組的調查看，居民對豐富社區服務種類顯示出較強的需求意愿（見圖3），具體來說，最受居民歡迎的社區服務是提供“社區信息公開欄”，表明他們對保障自身知情權十分關注，渴望了解、參與社區事務的意愿強烈；73.7%的受訪者“非常需要”或“比較需要”社區提供“居民議事室”，則表明社區居民希望參與社區事務的協商、討論甚至決策；居于小區居民歡迎度第三位的是“社區文化活動室”，其需求比例達到73%，這表明居民對社區文化活動的參與熱情。從某種程度上說，最受居民歡迎的社區服務也是居民感覺比較缺乏的服務。比如，很多居民希望增加文化體育健身場所，希望搞好小區環境衛生和安全。這些都印證了目前的社區服務供給與居民不斷增長和變化的需求尚有一定差距。

2.社區社會組織發育不足，功能偏弱

圖3 關于“居民對社區提供服務需求程度”的調查

調查中很多社區居民特別是老年人反映老年人養老問題，希望能免費或低費提供代購、送餐、代充話費等服務。這一需求實際上反映了目前社會組織特別是社區社會組織發育不足、功能偏弱的現狀。社區綜合服務體系中，社區居委會不可能單打獨斗、包打天下，從國外和國內發達城市的發展經驗看，發達的社會組織是社區服務供給鏈條的重要一環，缺少了這一環，社區服務就會存在缺口。十八屆三中全會提出加快社區社會組織發展的任務，武漢近幾年在降低社會組織門檻、加大政策支持方面做了很多工作，社會組織有很大發展，但社區社會組織發展相對不足，特別是社區社會組織發展不平衡較為突出。隨著社區服務需求的不斷增長，社區社會組織必須加快發展。

3.社區經費來源不足，社區經濟發展緩慢

財力保證是搞好社區服務的物質基礎，就目前狀況而言，社區的主要經費來源來自政府的財政補貼，但財政補貼畢竟有限，滿足不了社區發展各項事業的需要。政府財政補貼不足，而作為現代服務業的重要組成部分的社區經濟，能夠為社區建設、管理和服務提供較多的經濟保障，卻也因被忽略或其他原因而發展緩慢。開展一些有償、低償的社區經濟來促進社區服務更好地開展、大力發展滿足人們精神需求的社區文化經濟、積極探索社區服務產業化途徑等都沒有提到應有的高度予以重視。江岸調查中，近6成的居民認為社區基礎設施建設不夠完善，34.3%的居民認為開展社區建設的經費不足，位居“進一步推進社區居民自治，應該重點解決哪些問題”第二位。隨著社區的發展，社區居民在社區中生活服務、文化娛樂等各種需求不斷增加，而因資金不足，社區供給質和量都會隨之出現窘迫，而另一方面，社區公共服務資源又沒有得到合理利用與有效整合。

二、對社區綜合服務體系建設的五大期盼

根據本次問卷調查統計結果，當前社區居民對進一步提高社區綜合服務能力最迫切的需求與期盼，集中在完善社區基礎設施建設水平、提高社區自治組織服務能力、加大社區綜合服務管理體系建設的政策支持、培育社區居民自我服務意識和能力、拓寬社會參與社區服務供給的平臺等五個方面，其關注焦點反映了今后創新武漢市社區綜合服務體系的施策路徑。

（一）期盼進一步完善社區基礎設施建設水平

調查中，30.2%的受訪者認為所住小區生活配套設施或服務“不齊全”。訪談中，大部分受訪者認為，進一步完善社區綜合管理服務體系最迫切的是“完善社區基礎設施建設”，表明社區居民對提高社區服務的硬件水平充滿期待（見圖4）。在具體需求方面，包括增加社區老年活動場所、體育健身活動室、文化活動室、青少年活動場所，擴大社區圖書室規模和完善功能，增加小區綠化面積、拓寬維修小區道路、增設公共座椅、改善小區環境，經常維護和及時修補損壞設施，增加和更新健身器材，適當增加停車位、提高停車位利用效率等等。這些訴求涵蓋社區居民的衣食住行娛，與老百姓的日常生活息息相關。在很大程度上，居民參與社區自治的積極性來源于社區自治組織能否解決居民生活中的合理訴求。

調查中反映出來的情況，是武漢市社區基礎設施建設的一個縮影。當前，經過“883行動計劃”和近幾年把社區建設納入政府為民辦十件實事計劃，社區基礎設施有了很大改善。但是不容否認的是，全市還有一批老舊社區基礎設施比較落后，甚至一些新建小區也存在管理維護不善等問題，市民意見比較大，成為社區綜合服務體系建設中的一個突出問題。

（二）期盼進一步提高社區自治組織服務能力

社區自治組織作為社區居民自我服務的基層群眾性組織，其服務社區居民的水平和能力直接決定社區發展質量。從調查看，受訪者對社區自治組織的工作基本認同，對社區干部的認同度比較高，視他們為本社區最有群眾威信的人之一，顯示社區自治組織在服務居民方面做了大量工作，贏得居民信任。

圖4 關于“小區生活配套設施或服務情況”調查

當然，社區服務是一項常變常新的工作。因此，社區居民對進一步提高社區自治組織服務能力寄予很高期望。在調查中，有受訪者認為進一步提高社區自治組織服務能力，應該重點解決“社區干部的工作作風不實，能力不夠”的問題；還有受訪者認為只有“居委會等自治組織主動加強與居民聯系”，才能更好地為居民群眾服務。一些居民提出，“社區與業委會、物業服務中心應建立長效機制，認真聽取居民意見建議，及時處理解決社區內發生的問題矛盾，增強安全感、提高幸福感”；“社區應做好上傳下達，及時向上級反映轄區居民亟待解決的問題，如教育、醫療等民生問題”；“社區干部應轉變工作作風和服務態度，多深入群眾，了解群眾疾苦，熟悉社區情況，幫居民辦實事、辦好事”。還有的居民提出，“社區應針對不同類型居民開展有針對性的服務”，如老年人、青少年、雙職工等人群的個性服務。一些社區建設中的突出問題也引起居民特別關注，如小區停車管理、社區狗患治理、社區安全維護、社區環境保護等問題。其中一些問題解決起來比較復雜，考驗著社區自治組織及社區群干的綜合素質和工作能力，反映出社區居民對進一步提高社區自治組織服務能力的新期待和新要求（見圖5）。

（三）期盼進一步加大社區綜合服務管理體系建設的政策支持

進一步推進社區綜合服務管理體系建設，必須加強黨的領導，必須依靠政府支持，社區干部和居民對加大社區建設的政策支持充滿期待。據課題組在江岸區望才里社區進行的調查顯示，“開展社區建設的經費不足”（34.3%）、“街道與社區組織的關系未理順”（27.6%）等選項受到廣泛關注；在“進一步完善社區綜合管理服務體系迫切要加強”的選項中，53.3%的受訪者呼吁“加強社區發展政策支持，增強社區服務功能”。針對社區發展中的瓶頸，33.3%的受訪者呼吁“繼續加大對社區建設的人才、資金等政策激勵與支持”，23.8%的受訪者要求“政府減少干涉，為社區減負，創造條件讓居民充分自治”。

圖5 “如何完善社區綜合管理服務體系”調查

在訪談中，社區干部對社區承接的過重的行政性負擔深有感觸，社區干部希望各級政府切實履行減負規定，做到權責一致、費隨事轉，多在服務基層上下工夫；希望政府部門能合理運用資源，合理安排模塊之間的分工，而不只是上傳下達，只傳不做；希望政府能給予社區更多的空間，創造條件讓更多的共建單位或社會力量來支持社區建設。

（四）期盼進一步培育社區居民自我服務意識和能力

社區是全體社區居民的共同家園，全員參與自我教育、自我服務、自我監督、自我管理是社區居民自治的真正意義所在。江岸調查顯示，大部分居民“非常愿意”（24.8%）或“比較愿意”（44.8%）“作為代表參加關于社區公共事務的討論”，參加過社區成員代表會議、對社區黨支部成員、居民委員會成員的民主評議，或是社區舉辦的居民論壇、民主懇談會等活動的受訪者占到36.2%，但仍有52.4%的調查對象沒有參加過上述活動。因而，面對社區管理服務中出現的多數人維護、少數人破壞的困局，社區居民表達出比較強烈的期盼進一步培育社區居民共同體意識的愿望。訪談中，很多社區居民對部分居民亂搭亂蓋、亂丟垃圾，亂停亂放私家車、電動車、自行車，高空拋物，不文明養狗，違反規定養雞養鴨，破壞綠地，占用公共空間，小區餐館油煙擾民等不文明現象提出批評，希望社區居民養成文明習慣、愛護共同家園，并期盼社區市民學校等社區組織在提高居民素質中起到建設性作用。

（五）期盼進一步拓寬社會參與社區服務供給的平臺

從調查看，社區居民對參與社區自治、志愿者服務等活動表現出較為濃厚的興趣，參與意愿比較強烈，但同時又對缺乏參與社區活動的平臺表示失望。江岸調查表明，大部分調查對象（78%）“愿意”參與社區組織的公益服務活動。常青花園的調查也顯示，21%的受訪者“經常參加”社區組織的活動，31.2%的受訪者“有時參加”社區組織的活動。而對于未參加過社區組織的活動的原因，明確表示“不感興趣”的僅占5.5%，選擇“沒有時間”的占35.0%，卻有超過兩成的受訪者選擇“不知道”（15.8%）或“其他”（5.2%）。有社區居民明確表示自己與社區沒有什么聯系，不知道社區群干情況，想多參與社區活動卻缺少相應服務平臺。在參加過社區組織的活動的受訪者中，很多人只是通過鄰居、朋友圈，或是釣魚協會、社區樂隊、腰鼓隊、晨練隊、廣場舞等文化體育社團渠道得到信息，明顯存在信息不對稱的情況。因此，29.5%的受訪者認為“應通過完善社區組織結構讓居民更加投入社區管理和建設”，45.7%的受訪者期盼“完善各項制度從而更多讓居民做主”。江岸調查中，35.2%的受訪者認為，進一步完善社區綜合管理服務體系迫切要求“培育壯大社區社會組織，更多承接社區服務功能”。

三、創新武漢社區綜合服務管理體系的政策建議

（一）強化社區綜合服務管理體系建設的政策支持

1.提升社區組織的功能。居委會是溝通社區居民與基層政府的橋梁，不斷完善其服務功能、滿足居民需求是創新社區綜合服務管理體系的必然要求。在提高社區組織服務功能上，居委會應做好以下幾點，一是努力滿足社區成員物質和文化生活需求；二是組織引導社區內全體成員廣泛參與社區服務；三是宣傳放大社區內人與人之間的互助功能；四是強化社會控制功能，保證社區安全和秩序；五是對社區成員的社會化功能，著力培育社區居民的共同體意識。

2.培育專業人才，提高經費保障。提升社區服務能力，需要充足的社區服務專業人力資源和經費保障。調查顯示，社區經費不足和社區干部待遇偏低、上升通道偏窄、人才難留是制約武漢市社區發展的兩大障礙。為此，建議拓寬社區經費的來源渠道，完善社區經費和社區干部激勵保障機制。探索實行社區干部“基本報酬＋績效報酬＋獎勵報酬”的結構化報酬辦法，建立社區干部待遇正常增長機制，強化獎優罰劣的薪酬改革導向，完善鼓勵干事、鼓勵創新、包容失敗的氛圍。進一步加大從社區干部中考錄公務員的力度，使社區年輕干部有奔頭。結合城中村改造，探索社區建制適當調整，形成以成熟社區帶新建社區、城中村改建社區的模式，推廣先進社區發展經驗。

（二）調整建制，下放權力

社區綜合服務必須加強體質機制創新，簡化程序下放權力，進一步去行政化，減輕社區負擔，推進社區治理回歸服務本位。一是科學配置、效能優先。按照相同的職能合并、不同的職能分開的要求，綜合考慮社區規模、人口數量、治安狀況等因素，科學配置社區人力資源，合理設置類別和職能，實現單一服務向綜合服務、單一管理向綜合管理、單一協助執法向綜合協助執法轉變，充分體現效能優先。二是因地制宜、著眼長遠。緊密結合各街道實際，按照城市公共服務及社區建設發展的方向，積極探索創新，力求實效；同時，堅持統籌規劃，做到長遠目標與階段性目標相結合，著力提高公共服務水平，推進社區建設協調健康發展。對街道、居委會的建制進行調整，使基層組織能夠真正對居民治理到位。

（三）大力發展社會組織，充分發揮社區社會組織服務居民的作用

以人為本、服務居民。結合居民對公共服務需求日益增長的實際，進一步挖掘社區服務資源，拓展服務功能，著力建立和完善社區服務體系和運行機制，不斷滿足居民群眾多樣化、多層次的社區服務需求，全面提升居民群眾的滿意度和幸福指數。應建立社會組織孵化機制，重點培育公益性、互助性的社區社會組織，探索利用社會力量、社會資源、社會工作來溝通社情民意，來解決社區問題。政府通過“購買服務”“項目管理”等形式，充分調動社會組織完成社會管理與服務的任務。

（四）創新區域化黨建工作模式，建立健全以社區居民需求為導向的服務社區平臺

1.建立以社區居民需求為導向的社區服務平臺。社區服務應以社區居民需求為導向，除了必需的基本服務項目以外，要把群眾普遍反映的熱點、難點問題列入社區服務項目。同時，從受益群體數量、群眾參與度、滿意度等方面評估項目的可行性。政府、市場、社區居民三方互動，通過多樣化、多元化的服務，打造以居民需求為導向的社區服務平臺，確保社區服務從居民的需求中來，落實到居民的滿意中去。

2.拓展社區服務領域。服務目標實現由“扶危濟困”轉變到“增進福祉”；服務對象實現覆蓋全體社區成員；服務方式從“公共服務”擴展到“社會化服務”；提供無償、低償和有償服務等多種服務，滿足居民不同層次的不同需求；實現服務主體多元化，包括政府提供的服務、市場提供的營利性服務和志愿者服務等；建立包括社會保障服務、便民利民服務和公共福利服務在內的服務體系。

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