提高全民安全意識 完善食品法律法規
——論如何改變我國食品安全現狀

本刊記者 盧瑩

提高全民安全意識 完善食品法律法規
——論如何改變我國食品安全現狀

本刊記者 盧瑩

習近平總書記指出：“如果食品安全長期做不好，會被質疑執政不夠格，食品安全是對我們執政能力的重大考驗。食品安全社會關注度高，輿論燃點低，食品安全必須重視起來”

食品安全事關國家安全，這決不是一個聳人聽聞的命題；“民以食為天”也絕非老生常談——人類的活動首先離不開食品，不論是軍事、科技、生產、生活，食品都是最基本的保障。古人說“兵馬未動，糧草先行”，正是食品關乎國家安全的一個佐證。

食品安全關乎國家命脈

無可非議，食品安全關系到全人類的生存、生活、生命的延續，是人類發展的一個重要課題。食品安全問題已成為全球面臨的共同挑戰，給全世界帶來巨大的影響?，F如今，隨著生活水平、生活質量和思想意識的提高，人們對食品的質量與安全的意識均在不斷地增強，功能性食品、綠色食品、轉基因食品等用語頻繁出現在媒體和日常生活中，食品安全問題是成為目前我們最為關注的話題之一。

隨著科技的發展，食品安全與化學物質息息相關。例如，化學添加劑的使用，大大改善了食品的質量和色香味，對防腐效果產生積極作用。但是，濫用食品添加劑也會引發多種食品安全問題。同樣，還有化學藥物殘留，化學反應生成有毒物質等都與食品安全問題密切相關。1996年，世界衛生組織將食品安全界定為“對食品按其原定用途進行制作、食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔?！保瑢⑹称沸l生界定為“為確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”。食品質量則是指食品滿足消費者明確的或者隱含的需要的特性。

從目前的研究情況來看，在食品安全概念的理解上，國際社會已經基本形成如下共識：

首先，食品安全是個綜合概念。

其次，食品安全是個社會概念，與衛生學、營養學、質量學等學科概念不同，食品安全是個社會治理概念。在發達國家，食品安全所關注的主要是因科學技術發展所引發的問題，如轉基因食品對人類健康的影響；而在發展中國家，食品安全所側重的則是市場經濟發育不成熟所引發的問題，如假冒偽劣、有毒有害食品的非法生產經營。我國的食品安全問題則包括上述全部內容。

第三，食品安全是個政治概念。無論是發達國家，還是發展中國家，食品安全都是企業和政府對社會最基本的責任和必須做出的承諾。食品安全與生存權緊密相連，具有唯一性和強制性，通常屬于政府保障或者政府強制的范疇。而食品質量等往往與發展權有關，具有層次性和選擇性，通常屬于商業選擇或者政府倡導的范疇。近年來，國際社會逐步以食品安全的概念替代食品衛生、食品質量的概念，更加突顯了食品安全的政治責任。

第四，食品安全是個法律概念。自20世紀80年代以來，一些國家以及有關國際組織從社會系統工程建設的角度出發，逐步以食品安全的綜合立法替代衛生、質量、營養等要素立法。1990年，英國頒布了《食品安全法》；2000年，歐盟發表了具有指導意義的《食品安全白皮書》；2003年，日本制定了《食品安全基本法》；部分發展中國家也制定了食品安全法。綜合型的食品安全法逐步替代要素型的食品衛生法、食品質量法、食品營養法等，反映了時代發展的要求。

基于以上認識，食品安全的概念表明，食品安全既包括生產安全，也包括經營安全；既包括結果安全，也包括過程安全；既包括現實安全，也包括未來安全。

但是由于科技、社會發展的不平衡性，食品安全問題的內涵及輕重緩急在不同國家、不同地區也不完全相同，人們對食品安全的理解也有不同程度的差距，食品安全也要以國情為出發點。在我國食品的安全性通常被解釋為“在規定的使用方式和用量的條件下長期食用，對食用者不產生不良反應的實際把握”。所謂不良反應包括由于偶然攝入某一種食品對機體所產生的急性毒性(傷害)或長期微量攝入所產生的慢性毒性，例如致癌性和致畸性等。隨著科技的進步和分析技術的提高，有些曾被認為是絕對安全、無污染的食品，后來又發現其中含有某些有毒有害物質，長期食用可導致消費者慢性中毒或危及其后代健康；而許多被宣布為有毒的化學物質，實際上在許多食品特別是在天然食品中以極微量的形式廣泛存在，并在一定含量范圍內有益于人體健康。因此，評價一種食品是否安全，并不是根據其內在的固有毒性，而是看其是否造成實際的傷害。

民以食為天 食以安為先

食品安全對于任何一個國家來說，無論對外對內都有巨大的影響——對外關系國際形象、對內關系國家民生，所以說，食品安全在國家安全中占有舉足輕重的地位。

健康、綠色、環保的食品已成為國際上共同關注的話題。中國是出口大國，從國家安全的角度來分析食品安全問題，預防和減少食品安全事件的發生，就要加強國家間交流，積極建立合作平臺；對內提升食品安全意識，對外改善食品國際形象；建立國家食品安全體系，加強政府監管，提高我國的食品質量，從而更有效地維護國家安全。

食品安全已成為衡量人民生活質量、社會管理水平和國家法制建設的一個重要方面，食品安全與人民的健康生活息息相關。如何能讓城鄉百姓長期吃上“放心肉”“放心菜”一直是中國政府關注的大事之一，而且一直在為之努力。

2013年，習近平總書記在中央農村工作會議上關于食品安全曾提出了具體要求：充分認識做好食品安全工作的重要性和緊迫感，增強維護食品安全責任感和使命感，認真抓好食品安全監管各項工作，努力維護食品安全。這說明黨中央已經高度重視食品安全問題，并從多個方面著手，全方位、高智能、更靈活地從提高食品安全相關工作人員內在素質入手，更體現出我國改善食品安全現狀的決心。

食品產業 在機遇中挑戰

中國食品產業承擔著為13億人口提供安全放心、營養健康食品的重任，多年來一直是國民經濟的支柱產業和保障民生的基礎產業。為滿足我國城鄉居民消費，帶動相關產業發展，提高農業產業化水平，實現工業反哺農業，促進社會和諧穩定，做出了重要貢獻。

我國食品產業發展正處于重要戰略機遇期，既面臨市場空間持續擴大、農業生產穩步發展、高新技術應用加速、新興食品行業孕育成長、宏觀環境繼續改善等重大機遇，也面臨著食品安全風險廣泛存在、能源資源環境約束加劇、轉變發展方式加快、產業升級等重大挑戰和壓力。食品產業門類較多，本著突出重點、體現特色的原則，結合食品行業分類的實際，我國提出了糧食加工業等13個重點行業的發展方向、產業布局和發展目標。這13個行業可以劃分為兩種類型：一是關系國計民生、轉化農產品數量大、產業關聯度高、帶動輻射能力強的行業，主要包括糧食加工業、食用植物油加工業、肉類加工業、乳制品加工業、水產品加工業、果蔬加工業、飲料工業、制糖工業、釀酒工業9個行業；二是近年來發展比較快、能夠適應現代生活方式變化、符合今后食品消費需求結構升級趨勢要求的行業，主要包括方便食品制造業、發酵工業、食品添加劑和配料行業、營養與保健食品工業4個行業。

值得一提的是，我國通過制定和實施《國家食品工業“十二五”發展規劃》，客觀分析存在的問題和面臨的形勢，有針對性地提出“十二五”對主要任務、重點行業和政策措施進行前瞻性和全局性的部署，指導我國食品產業加快產業轉型升級，建設具有中國特色的現代食品產業體系，更好地滿足人民群眾不斷增長的食品消費和營養健康需求。

綜上所述，在把握工業化、城鎮化、市場化、信息化、國際化發展趨勢的基礎上，我國綜合考慮了經濟發展、技術進步、人口增長、資源環境等多方面因素，我國食品產業發展的重要任務是：堅持走中國特色新型工業化道路、增強創新能力、加快轉型升級、優化產業結構、提高食品工業質量和安全水平、提升國際競爭力，支持骨干企業做強、中型企業做大、小型企業做精，堅持市場化運作，完善配套政策，消除制度障礙；培育新興食品產業；淘汰落戶產能，重點在糧食加工、肉類屠宰加工、發酵、釀酒、乳制品等產能嚴重過剩領域，加快轉型升級，通過轉變發展方式，促進食品產業結構整體優化提升，把發展建立在創新驅動、集約高效、環境友好、惠及民生基礎上，提高企業技術及裝備水平，不斷增強核心競爭力和可持續發展能力，加快實現由傳統工業化道路向新型工業化道路的轉型。

食品產業 從萌芽到完善

隨著科學技術的進一步發展，現代食品產業發展迅速，食品加工的范圍和深度不斷擴展，利用的科學技術也越來越先進。我國食品產業自改革開放以來，歷經坎坷，在激烈的市場競爭中求生存，并且有了迅猛的發展趨勢。食品產業不僅與人民生活質量、健康水平密切相關，而且是消費品產業中為國家提供積累最多、吸納城鄉勞動就業人員最多、與農業依存度最大、與其他行業關聯度最強的一個產業門類。中國食品產業是市場化程度較高的競爭性行業，這決定了中國食品產業結構的深刻調整。

萌芽期

我國現代化的食品產業是“進口型”的，開始于清末進口集結進行的面粉加工。但是從機械引進之日起，多年的發展都比較緩慢，真正比較系統而穩定的發展還是從新中國成立之后開始的。1952—1990年，我國食品產業體現出非常明顯的農業國的特點。處于這一階段的食品產業發展速度比較緩慢，整個行業的勞動生產率比較低，技術水平嚴重依賴國外進口，而且對引進技術的吸收水平很低。

覺醒期

1978年，我國迎來了改革開放，經濟呈現全面振興之勢。改革開放為食品產業的發展帶來了機遇，為先進技術的引進提供了便利條件，但由于食品產業有“久病積重難返”的困難，因而在開放之年沒有爆發出迅猛的發展勢頭。從20世紀90年代開始，我國食品產業呈現出了覺醒之勢，整體發展水平突然邁上了一個新臺階——食品行業從業隊伍不斷擴大、投資力度不斷加大，這為整個食品產業的持續發展奠定了堅實的基礎。隨著整個食品行業的迅速發展，食品產品的進出口也日漸活躍，到2003年，我國進出口金額順差更是客觀。由此可見，此時我國食品產業已經有了較大的發展，邁上了一個新臺階。

發展期

進入21世紀，我國在政策上逐漸重視食品工業的發展，特別是在“十五”中加大了對食品產業科技研發的政策支持和資金支持力度，使得我國食品產業的發展表現出平穩、快速的發展態勢。各項數據表明，我國食品產業行業企業效率得到了不斷的提升，企業的勞動生產率也得到了一定的提高。在農副食品加工業、食品制造業、飲料制造業、煙草制造業方面更加大了投資力度，并擴大了國內外的市場，這些都是食品產業迅速發展的強有力的支撐。

在這一階段中，得益于國家對食品產業的重視以及對食品產業重點技術研發的大力支持，我國食品產業年均增速都在20%以上。經過這段時間的快速發展，我國食品產業與世界發達國家水平的差距進一步縮小了，甚至在部分領域還接近國際領先水平，個別領域甚至已經達到了領先水平，為我國食品產業的進一步發展打下了堅實的根基。

黃金期

“十一五”期間，食品產業堅持走新型產業化道路，積極應對國際金融危機沖擊，實現了又好又快發展，全面完成了《全國食品工業“十一五”發展綱要》規定的各項指標。食品產業總產值占工業總產值的比重由2005年的8.1%提高到2010年的8.8%，食品產業在國民經濟中的支柱產業地位進一步增強；產品結構不斷優化，市場供應更加豐富，主要產品產量穩步增長，保證了13億人口的食品供應，產品結構向多元化、優質化、功能化方向發展，產品細分程度加深，深加工產品比例上升，新產品不斷涌現，基本滿足了國民對食品營養、健康、方便的需求。市場供應品種豐富多彩，規格檔次齊全，滿足了不同人群多層次的消費要求；產品質量總體穩定，食品安全水平提高，黨中央、國務院高度重視食品安全工作，國務院成立了食品安全委員會及其辦公室，加強了對食品安全的組織領導；食品產業技術裝備水平提升，科技支撐能力增強；骨干企業發展壯大，產業集中程度提高；區域發展差距縮小，產業布局漸趨合理。

完善期

“十二五”時期，我國食品工業發展仍處于戰略機遇期，既存在繼續保持快速發展的重大機遇，也面臨加快轉變發展方式、保證食品安全等重大挑戰和壓力。

2013年3月22日，國家食品藥品監督管理總局正式掛牌，衛生委、農業部、食藥總局“三位一體”的食品安全監管新架構初步形成。隨后，各省、市、縣級政府原則上參照國務院整合食品藥品監督管理職能和機構的模式，組建食品藥品監督管理機構，對食品藥品實行集中統一監管；同年10月29日，《中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）》公開征求意見，草案涉及食品網絡交易監管制度、食品安全責任強制保險制度、禁止嬰幼兒配方食品委托貼牌生產等規定和食品安全責任約談、突擊性檢查等多項修改，進一步完善了我國食品安全保障體系，進一步指明了食品制造行業安全、健康的方向。

如今，隨著技術水平的提高和工作經驗的積累，我國食品產業不斷完善，行業規模快速增長，效益大幅提高，支柱產業地位進一步鞏固，產品結構向多元化、優質化、功能化方向發展。食品產業的發展不斷滿足著國民對食品營養、健康、方便的需求。

人們對食品的質量與安全的意識均在不斷地增強，功能性食品、綠色食品、轉基因食品等用語頻繁出現在媒體和日常生活中，食品安全問題是成為目前我們最為關注的話題之一

突破瓶頸 走向輝煌

縱觀我國食品安全問題現狀，盡管近些年來中國的質量安全標準、檢測檢驗和認證體系建設已經取得了重大的進展，但是從總體上說，食品質量安全問題仍然很突出，主要存在以下問題：一是微生物造成的食源性疾病問題；二是化學污染所導致的食品安全問題；三是食品加工過程中的污染；四是違法生產、經營帶來的食品安全問題；五是食品質量保障體系不夠完善。要使中國食品安全總體接近發達國家水平，必須要突破食品安全工作中的“瓶頸”制約，努力建立和完善食品安全控制體系、法律體系。分析我國食品安全問題的有效對策，即：

1.轉變管理理念與模式，從傳統的“危機管理模式”轉向“風險管理模式”。

2.加快推進食品工業企業誠信體系建設，落實企業主體責任，將食品安全風險關口前移，建立食品安全長效機制。

3.規范食品產業鏈，降低各種稅費。

4.完善食品安全監管體系。

5.強化食品技術體系建設。

6.建立健全責任制和責任追究制。

7.強化食品安全的宣傳與教育工作。

8.提高檢測技術和能力。

9.加強國際合作，積極吸納國際先進的食品安全管理經驗，積極采用國際標準。

10.發揮政府對食品工業的引導和支持作用，支持關鍵技術創新與產業化、節能減排和資源綜合利用等重點項目建設。

11.針對食品工業能耗、物耗問題，引導企業提高資源綜合利用能力，實施清潔生產，淘汰落后產能。

12.支持有條件的企業到境外投資建設原料基地、生產工廠等食品產業，提高企業國際競爭力。

我國一直致力解決食品安全問題，而這顯然是一項長期而復雜的過程，它需要政府對這一問題嚴重程度的足夠重視，在衡量民生和經濟的基礎上把眼光放長遠，集中分析社會成本的原因和性質，并研究如何通過法律手段將其降低到最小限度，實現社會效率。以有效地利用自然資源、最大限度地增加社會財富為目的，也就是以法律手段促進資源的最佳配置，實現效益最大化。