政府融資平臺公司應對“國發［2014］43號文”的對策

林中元

(柳州東城投資開發有限公司，廣西柳州 545616)

一、政府融資平臺公司的概念界定

根據2010年《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發［2010］19號文)中的相關內容，政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。近年來，政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。

二、政府融資平臺公司的現狀

目前我國數千個城市、城鎮以及數量眾多、大小各異的開發區的建設發展幾乎都離不開政府融資平臺公司，由此可見融資平臺公司的數量相當龐大。據統計，截至2014年6月，我國各級融資平臺公司為8 708家，其中縣級的高達5 200家，占60%。不僅數量龐大，而且融資平臺公司的質量差異巨大，主要受其所在的城市或區域的經濟社會發展水平的影響。并且普遍存在資產總量偏小、運作能力和償債能力偏弱、缺乏多元化融資渠道、負債率較高和管理能力弱等問題。

三、“國發［2014］43號文”的實質和影響

圖1 債務清理和過度時期的關鍵時間節點

2014年10月2日公布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(“國發［2014］43號文”)的實質是中央政府下決心清理、解決地方債務問題。2013年12月30日國家審計署發布的《全國政府性債務審計結果》顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務為206 988.65億元，負有擔保責任的債務29 256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元。地方負有償還責任的債務108 859.17億元，負有擔保責任的債務26 655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43 393.72億元。地方政府性債務合計17.89萬億元。以GDP測算數值來看，廣義的政府負債率約50%多，接近國際警戒標準60%。因此，“國發［2014］43號文”的出臺也是為了有效地發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

“國發［2014］43號文”對政府融資平臺公司影響最大的核心內容就是“剝離融資平臺公司政府融資職能”，“明確劃分政府與企業的界限”，這對融資平臺公司的生存命運以及未來在資金、資產和投資戰略3個方面產生巨大而深遠的影響。

四、應對的思路方案與對策措施

(一)資金

1.積極梳理、甄別和處置存量債務

根據財政部的《地方政府性存量債務清理處置方法》(征求意見稿)，承接“國發［2014］43號文”的原則，對政府融資平臺公司存量債務進行梳理甄別。要優先理清政府債務，以避免事務過多而帶來關鍵時間節點的延誤，在2014年12月31日前必須將與政府相關的存量債務梳理甄別完畢。關鍵時間節點見圖1。

對存量債務梳理甄別完畢后，根據財政部的《地方政府性存量債務清理處置方法》(征求意見稿)對政府負有償還責任的存量債務、甄別后不屬于政府部分的債務和在建項目的融資等進行相應處理。

2.未來主要的融資途徑

政府融資平臺公司未來主要有兩種道路選擇:純代建型或自主經營型。未來代建業務將成為融資平臺公司的“成本中心”，在成本控制和工期控制方面要形成專業化管理。經營性業務將成為融資平臺公司的“利潤中心”。未來主要的融資途徑:

(1)純代建型公司:融資由政府發放債券籌措。

(2)自主經營型公司:①承接政府代建業務方面，由政府發行債券融資;②經營性業務方面，如不能以融資平臺公司的“公司牌名”進行融資，可轉型成立新的投資控股公司(集團)，進行職能管控、統一融資。

(二)資產

根據“國發［2014］43號文”的要求，融資平臺公司應進一步明確和政府雙方的責、權、利，本著合法合理的原則劃清與政府的資產管理界限。加快公司經營結構調整，實現公益性與經營性雙贏的目的。

1.經營性資產

目前融資平臺公司純經營性的資產普遍比較單一，占總資產的比例較低，運用市場手段經營管理和成本控制都比較薄弱，缺乏核心競爭能力?？赏ㄟ^市場化手段聘請職業經理人團隊進行經營管理或與社會資本進行合作。對沒有良好收益預期的經營性資產，要重新進行建設評估，避免過多占用公司資源。對一些不良的經營性資產公司應及時“剎車”重組，對有持續優質回報的經營項目進行重點扶持。

2.公益性資產

融資平臺公司的公益性資產(如道路綠化、基礎設施等)，可明確向政府爭取權利資源，若政府給予相關的“權責利”保障，可采取“特許經營權”“撥付改租賃”等更加市場化的方式，與經營性項目打包開展;若不能給予“權責利”保障，則采用代建、BT等方式開展，屬于政府債務。同時，融資平臺公司需要加強成本控制和工期控制，形成專業化管理。

3.準公益性資產

融資平臺公司的準公益性資產項目，若該類資產為免費或低價經營，則爭取政府每年安排專項資金，彌補運營成本和融資利息;同時為提高該類資產投資和運營能力，鼓勵支持融資平臺公司與專業社會資本進行合作。若該類資產為租賃經營，融資平臺公司可向產業服務型轉型，整合資源、配置資產，成立綜合性孵化器平臺，提供“優質物業服務+企業管理咨詢+金融服務+財務法律+知識產權+人力資源+信息數據+風險投資”等增值服務，形成新的盈利點。

4.土地資產

土地資產是融資平臺公司現有各類資產中最重要的，針對各地融資平臺公司土地資產的復雜情況，主要應對措施:

(1)努力爭取獲得土地一級開發職能，如果無法獲得該職能，融資平臺公司應努力爭取得到當地土地儲備中心的委托或與其簽訂開發協議，明晰政府與公司的“權責利”，在其管理下，將不適合注入公司的土地資產由土地儲備中心進行收儲和融資，使公司獲得資金支持，并通過土地一級開發整理盡快理清土地成本，便于最大限度獲取土地開發的收益。

(2)全面盤點融資平臺公司現有的已征未用的土地資產，可成立農業投資開發公司，對已征未用的農用土地進行整體開發經營，業務可涉及種植業、旅游業、農場經營和體驗經濟等，發展成為新的盈利增長點。

(三)投資戰略

1.戰略轉型與重組

未來政府融資平臺公司戰略轉型主要有兩種道路選擇:純代建型或自主經營型。目前我國正處于建設高速發展階段，基礎建設需要大量資金，如果走純代建型道路，僅靠政府發放債券籌措，無法滿足區域發展及存量債務處理的需要。如果走自主經營型道路，可通過自身市場化發展，在創造收益為區域建設提供資金支持的同時，也能增強自身市場化競爭力，確保國有資產的保值升值。同時也避免了公司收縮經營造成的大幅度裁員。因此，政府融資平臺公司戰略轉型普遍是走自主經營型道路(仍包括代建業務)。

重組計劃:在代建業務方面，可成立專業化的代建公司，主要承接政府的代建業務;在經營性業務方面，原集團公司可轉型成立新的獨立的投資控股公司(集團)，主要負責市場化經營性業務，下屬分子公司股權受投資控股公司(集團)管理，但所有權與經營權分離。對下屬分子公司可按照競爭性、公共服務性、戰略功能性進行分類監管。

2.積極爭取政策支持

積極向政府爭取戰略轉型的一些特殊優惠政策。如社會資本進入后，在產業發展過程中，政府將轉型后的融資平臺公司所實現稅收的地方留成部分，在一定期限內以政策扶持的方式返還，幫助其緩解償債壓力。

在資源配置方面，特別是土地資產，爭取當地未來規劃的國家行業主導和政府性的體育、旅游、養老、物流等相關土地(周邊商業地產、房地產等)收儲在融資平臺公司，配合政府未來的相關建設。同時爭取獲得土地一級開發的職能，并給予更多的資源支持，優先安排相關指標，讓融資平臺公司盡可能多地實現資產變現，確保不發生資金鏈斷裂的問題。

3.形成戰略聯盟

根據融資平臺公司的實際，一方面積極與社會優質資本集團或行業翹楚形成戰略聯盟，達到共同擁有市場、共同使用資源等戰略目標，通過各種協議、契約結成優勢互補或優勢相長、風險共擔、生產要素水平式雙向或多向流動的合作。

另一方面，與政府(包括各部門)形成一種戰略聯盟關系，通過合理共享資源，各自承擔責任，達到共同建設和繁榮城市的戰略目的。同時根據國家近年來的重大政策導向，在條件成熟時，融資平臺公司可憑借政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關多元化拓展，向產業投資、資產管理、金融控股、城市運營、城市旅游等多元化業務轉型，不斷發展壯大融資平臺公司經營性業務板塊，形成新的利潤增長點。

4.引入PPP(公私合作)模式

PPP(公私合作)模式是指政府與私人部門合作組成特殊目的機構，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。對于融資平臺公司未來市場化地產項目(如商業地產等)，需要基于公司在經營性和非經營性地產項目中，有一定業務積累的差異化競爭力的支持，以及資金和資源保障，做好未來市場化、專業化的成本和利潤管理工作，形成核心競爭力。特別在融資平臺公司的轉型過渡期，通過PPP模式引入第三方合作，使公司得到進一步融資，在基礎設施建設方面，實現土地收益返還共享分成、土地一二級聯動開發等;在經營性業務方面，通過PPP模式與第三方聯營，成立聯合體項目公司，與政府簽訂協議獲得投資、融資、設計、建設、運營、維護等特許權，配合政府在體育、旅游、養老、健康、物流、醫療和新能源等產業的發展，建設相關的基礎設施，開發相關產品并提供服務，提高融資平臺公司市場化的經營管理能力。

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