存款保險制度：利率市場化承前啟后的重要一章

陳健恒　唐薇

摘要：本文基于我國金融體系存款現狀以及利率市場化所處的階段，對2014年11月30日發布的《存款保險條例（征求意見稿）》的主要內容進行了梳理與分析；然后結合國外存款保險制度的特點，分析了我國存款保險基金來源、保險覆蓋范圍及規模；最后，探討了存款保險制度對于我國銀行業、債券市場的直接影響，以及對于金融體系的深遠影響。

關鍵詞：存款保險 利率市場化 金融穩定 存款搬家

根據國際存款保險協會（IADI）的定義，顯性存款保險制度是一國或者地區為了維護金融穩定和保護弱小存款人所進行的一種制度選擇，存款保險機構在投保機構（通常為吸納存款的銀行）無力償還到期負債時全部或部分保護存款人的利益。其運作模式是商業銀行或其他吸納存款的非銀行金融機構向存款保險機構交納保險費，存款保險機構承諾在金融機構遇到財務危機或面臨破產時，提供流動性資助或代為清償債務的風險擔保機制。存款保險制度對于保護存款人利益、維護參保銀行信用、抵御經濟周期波動、維護金融穩定均有較重要的意義。截至2014年1月31日，共有113個國家建立了顯性存款保險制度。

存款保險制度主要條例分析

1993年，我國著手研究論證建立存款保險制度有關問題，并經各有關部門、專家學者和金融機構充分討論。經過21年的研究與努力，2014年11月30日，國務院法制辦公布了《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），標志著我國的存款保險制度即將正式出臺，打破市場此前對于銀行不能倒的剛兌預期，有利于完善國家金融安全網，更好地保障銀行業的穩健運行和存款人資金安全（具體內容見表1）。

表1 《存款保險條例（征求意見稿）》主要內容

核心原則 主要內容 具體內容

機構職能 風險管理制度：風險最小化 進行一定程度的風險處置與危機管理

管理方式 事前事后監管 早期糾正措施和風險處置措施，規定的限額內及時償付存款人的被保險存款

組織形式 存款保險基金管理機構、人民銀行、銀行業監督管理機構等 存款保險基金管理機構參加金融監管協調機制，并與中國人民銀行、銀行業監督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制

投保機構 覆蓋所有存款類金融機構（境內吸收存款的銀行業金融機構） 境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（境外設立的分支機構以及外國銀行在境內設立的分支機構不包含在內）強制投保人民幣存款和外幣存款，包括個人儲蓄存款和企業及其他單位存款的本金和利息（金融機構同業存款、投保機構高級管理人員在本投保機構的存款等不包含在內 ）

保險限額 50萬元人民幣 最高償付限額為人民幣50萬元（可覆蓋99.63%存款人的全部存款）

同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數額在最高償付限額以內的實行全額償付（社保基金、住房公積金存款的償付另有規定）

存款保險基金來源 投保機構出資+投資收益+其他 存保基金來源：（一）投保機構交納的保費；（二）在投保機構清算中分配的財產；（三）存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益；（四）其他合法收入

存款保險基金運用 利率債及高等級債券等 存保基金運用：遵循安全、流動、保值增值的原則

（一）存放中國人民銀行；（二）投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券；（三）國務院批準的其他資金運用形式

保險費率 基準費率+風險差別費率 基準費率由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，各投保機構的適用費率根據其經營管理狀況和風險狀況等確定（每6個月交納一次保費）

存款賠付 限額內及時償付 規定的限額內及時償付存款人的被保險存款

監管方式 事先監管

事后處置 事先提出風險警示；投保機構存款可能發生危險時應及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施

對發生危機的投保機構進行接管、清算、破產等

投保機構破產定義 國務院銀行業監督管理機構 國務院銀行業監督管理機構依法決定撤銷或者人民法院已受理破產申請的吸收存款的銀行業金融機構不適用本條例

資料來源：人民銀行網站、中金公司研究

由于目前公布的是征求意見稿，一個月收集反饋意見，而后還需進行修改并上報國務院，最終由人大審批通過，因此其正式實施可能在2015年下半年。關于存款保險制度的影響，Anginer， Demirgü?-Kunt， and Min （2014）通過研究國際數據表明，一國在實施存款保險制度后，大規模的擠兌事件發生概率明顯減少，尤其是危機期間可以明顯降低銀行倒閉數量并提高金融穩定性。現階段我國貸款利率已全部放開，而存款端利率浮動區間也擴大至1.2倍，隨著利率市場化的不斷推進，存款保險制度的推出有利于提高銀行業的穩定性，是利率市場化的重要一環。

存款保險基金來源分析及保險覆蓋范圍測算

（一）存款保險基金來源

《征求意見稿》中指出存款保險基金的來源為：投保機構交納的保費、在投保機構清算中分配的財產、存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益及其他合法收入。

根據IADI就各國存款保險基金來源的統計，其資金來源主要有兩種：一是被保金融機構定期支付保費給存款保險機構；二是依靠政府財政撥款（如政府注入初始注冊資本金）或結合存款保險機構發行股票與債券籌集資金形成。以美國為例，其聯邦存款保險公司（FDIC）建立之初，由美國財政部及12家聯儲銀行共同出資2.89億美元，約為當時被保存款總額的8‰，其中：財政部出資1.5億美元；12家聯儲銀行出資1.39億美元（為超出監管要求的二級資本儲備的一半）。1935年，《銀行法》允許FDIC必要時可向財政部借款9.75億美元，1991年該借款額度由50億美元提高至300億美元。

參照我國2005年成立的證券投資者保護基金，其基金來源主要有以下渠道：一是由國務院出資，財政部一次性撥付注冊資金63億元；二是上海、深圳證券交易所在風險基金分別達到規定的上限后，交易經手費的20%納入證券投資者保護基金；三是在該基金設立以后，所有在中國境內注冊的證券公司，按其營業收入的0.5%～5%交納證券投資者保護基金等。

因此，筆者認為，我國存款保險基金的初始基金池一部分來自國家的專項資金（或國家撥付的注冊資本金）；另一部分則主要來自被保銀行基于被保存款和保險費率所交納的保費及其投資收益等。

（二）存款保險覆蓋范圍及保費規模測算

筆者根據《征求意見稿》，結合國際慣例中需考慮的合格存款、合格存款中的保額內存款、保險費率這三個因子，分步對我國存款保險制度所覆蓋的被保存款范圍及保費規模進行了測算。

1.合格存款約為100萬億元

我國存款保險制度覆蓋所有吸收存款的境內商業銀行，包括境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（境外設立的分支機構以及外國銀行在境內設立的分支機構不包含在內）。存款保險制度主要覆蓋個人儲蓄存款和企業及其他單位存款的本金和利息，而金融機構同業存款、投保機構高級管理人員在本投保機構的存款等不包含在內。按照這一原則，人民銀行根據2013年底的存款情況進行了測算，可以覆蓋99.63%存款人的全部存款。根據人民銀行公布的2014年10月《金融機構人民幣信貸收支表》（按部門），各項存款總計約112.5萬億元，其中，住戶存款49.2萬億元；非金融企業存款約36.5萬億元；機關團體、財政存款以及其他存款分別為18.4萬億、4.8萬億及2.8萬億元，估計合格存款在100萬億元左右1。

2.保額內存款占合格存款的比例約為50%

存款保險制度針對同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數額，最高限額是50萬元。不過按照社會財富分化特征，即所謂的“二八效應”，少數人群仍會擁有較大規模的存款。筆者根據西南財經大學所做的家庭財富調查，模擬得到中國家庭資產分布情況，見圖1。

圖1 2013年中國家庭資產分布圖（單位：元）

資料來源：西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心、中金公司研究

那么在合格存款中，保額內存款占比如何？

首先，從國際經驗來看，實行顯性存款保險制度的一些主要國家及地區的保額內存款/合格存款范圍在20%～85%，如美國79%、日本79%、韓國40%、香港20.4%、瑞士32.87%、加拿大54.7%等；筆者統計約30個主要國家，其保額內存款/合格存款均值為50.56%。其次，人民銀行曾先后于2005年4月和2007年4月對我國存款類金融機構的存款賬戶結構進行抽樣調查，2007年的調查結果顯示，我國50萬元以下的存款賬戶占全部賬戶數量的99.7%，其存款金額占全部被調查存款賬戶金額的46.08%（見表2）。隨著我國居民財富的增長以及資產配置的多樣化，并結合國際平均水平，筆者預計我國保額內存款占合格存款的比重為大于或略低于50%。

表2 人民銀行2007年關于中國存款類金融機構存款賬戶結構的抽樣調查結果

金額 存款賬戶戶數占全部存款賬戶的比例 存款金額占全部調查存款賬戶金額的比例

0萬元 0.00% 0.00%

<5萬元 96.18% 20.54%

<10萬元 98.32% 29.47%

<20萬元 99.32% 37.61%

<50萬元 99.70% 46.08%

資料來源：中國人民銀行、中金公司研究

3.保險費率執行差別費率制，估計初期平均費率較低

《征求意見稿》第九條指出：“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行”。而風險差別費率，與投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素有關。總體來看，規模較大的系統性重要銀行，因其安全系數高、經營管理狀況較好，保費相對較低；而中小銀行乃至于民營銀行，安全系數較低，保費也相對較高。筆者認為，存款保險管理機構會特別考慮面向“三農”和小微企業的中小金融機構，在資本充足率等指標良好的情況下適當降低其費率。

在國務院法制辦發布的《存款保險知識專家問答》一文中指出“存款保險制度建立后，只是小比例地向金融機構收取保費，費率水平遠低于絕大多數國家存款保險制度起步時的水平和現行水平，對金融機構的財務影響很小”。按照其他國家及地區目前的費率水平，如韓國與印度0.05%，德國0.03%，日本0.08%，中國臺灣0.05%～0.06%，中國香港0.05%～0.14%，美國歷史上曾0.025%～0.45%，筆者估計我國初期平均費率水平可能在0.03%～0.08%的范圍或更低。

因此，基于合格存款約100萬億元，保額內存款/合格存款大于或略低于50%，初期費率水平在0.03%～0.08%，筆者對存款保險基金與銀行所需交納保費規模進行了模擬測算，可得到投保機構（境內銀行）在初期每年所需交納的保費在200億～400億元（見表3），對銀行整體流動性的收緊影響并不是很大。但同時也意味著，若要實現較好的保障存款的目的，存款保險基金在初期對國家注資或其他資金來源的依賴性較大。

表3 存款保險基金與銀行所需交納保費的情景模擬

存保基金測算 模擬1-1 模擬1-2 模擬1-3 模擬2-1 模擬2-2 模擬2-3 模擬3

50萬元及以下存款/合格存款 42% 46.08% 54% 42% 46.08% 54% 50.56%

保額內存款（億元） 405883 450981 496079 405883 450981 496079 456032

費率 0.05% 0.05% 0.05% 0.08% 0.08% 0.08% 0.05%

銀行需交存保基金 費用（億元） 203 225 248 325 361 397 228

資料來源：中金公司研究

存款保險制度的影響分析

（一）對銀行的影響

1.大規模存款搬家不會出現

同一存款人在同一家投保機構的保險限額為50萬元，可覆蓋99.63%存款人的全部存款。由于中國財富較為集中，從存款人的角度出發，保額內存款由于能被投保，因此沒有搬家的動力；而保額外的存款則更看重銀行的其他附加值，客戶黏性較大，因此對于絕大多數人和企業而言，沒有動力轉移和分散存款來獲得更高的覆蓋比例。在利率市場化的情況下，隨著貸款端利率的完全打開，存款端利率也將不斷放開，存款轉移的核心動力是在銀行，也就是銀行所能提供的綜合服務、收益率以及安全保障。對于高凈值客戶而言，不可能把資產完全配置為存款；考慮到管理成本，高凈值客戶也不太可能將其存款分散到很多不同的銀行；企業也類似，由于企業與銀行還有貸款等方面的合作，更不會輕易轉移存款。

從國際經驗來看，金融穩定委員會（FSB）和IADI的調查統計結果表明，多數國家實行存款保險制度后未出現存款轉移現象。筆者相信人民銀行在實施前也對此進行了壓力測試，存款保險制度的推出不會帶來存款大量轉移，進而沖擊市場流動性以及影響金融體系的穩定性。

2.對銀行凈利潤初期影響約-1%，后期較小

如果基于2013年年末各上市銀行的經營數據，并根據以往存款以及利潤的年增長率來估算2014年年末存款余額（存款保險的基礎），按銀行資產規模分為國有銀行、股份制銀行、城市/農村商業銀行，設置0.04%～0.09%的不同保費費率，并結合上文中銀行每年所需交納保費的分析，可測算出存款保險制度在初期對銀行凈利潤的影響均值約為-1 %。在不考慮存款搬家的前提下，存款保險制度的推出會對銀行有一定影響，尤其是對中小銀行的影響更為明顯。但后期在存款保險基金累積到一定水平后，每年所收取的新增保費將下降，對銀行凈利潤的影響也將減小。考慮到存款保險制度在經濟波動與流動性風險中所起的金融穩定作用，存款保險制度后期對銀行凈利潤的影響幾乎可以忽略。

3.存款保險基金如何履行賠付

存款的賠付分為兩部分：存款保險基金按50萬元的上限對應賠付，銀行破產清算后也進行相應賠付。

但按照《征求意見稿》的規定，即使個別小存款銀行發生被接管、被撤銷或者破產的情況，一般也是先動用存款保險基金，支持其他合格的金融機構對出現問題的存款銀行進行“接盤”，收購或者承擔其業務、資產、負債。這樣存款人的存款將轉移到其他銀行，繼續得到全面保障。確實無法由其他銀行收購、承接的，按照最高償付限額直接償付存款人。這一點與國外慣例一致，即如果有銀行破產，該銀行如果能被其他健康金融機構收購和從中獲取支持，存款人的權益將得到充分保護。FDIC對問題銀行的不同處理方式中直接賠付與資金援助分別僅占14%與15%，71%均為直接或間接接管（見圖2）。因此，在承諾直接賠付的背景下，應主要先嘗試接管，后考慮清算及破產并賠付相應存款；從存款保險授權模式的角度來看，這一方式是風險管理制度下的風險最小化模式。

圖2 FDIC對問題銀行的不同處理方式及其占比

資料來源：FDIC、 中金公司研究

（二）對債券市場的影響

《征求意見稿》中提到，存款保險基金的運用限于下列形式：存放中國人民銀行，投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券，國務院批準的其他資金運用形式。

美國的存款保險基金來源也主要以保費、投保機構清算中分配的財產、投資收益等為主，而在投資中主要為債券投資、現金存放以及美國政府充分擔保的本金與利息收益類投資。從美國FDIC的投資來看，2013年政府擔保類債券比重達62.6%，現金類資產占比5.8%（見表4）。而在其債券類資產配置中，主要是占比85%的國債以及15%的通脹保值債券；而且近年來，整體久期有所增加，1～5年期國債比重由2012年的12.5%增至2013年50.4%，1年期以內國債比重也從2012年的72.4%降至2013年的37.8%（見表4）。

表4 2013年末FDIC資產負債表

2013年 （千美元） 2012年 （千美元） 2013年比重 2012年比重

現金及現金等價物 3543270 3100361 5.8% 4.8%

政府擔保類債券：中長期國債及通脹保值債券 38510500 34868688 62.6% 53.5%

1. 中長期國債 1年期以內37.8%

1～5年期 50.4% 1年期以內 72.4%

1～5年期 12.5%

2. 通脹保值債券 1年期以內 6.4%

1～5年期 5.4% 1年期以內 5.2%

1～5年期 9.9%

信托優先證券 0 2263983 0 3.5%

投保機構交納的保費 2227735 1006852 3.6% 1.5%

投資的利息收益及其他 511428 433592 0.8% 0.7%

投保機構清算中分配的財產 16344991 23119554 26.6% 35.5%

財產及設備 377223 392880 0.6% 0.6%

總資產 61515147 6518591 100% 100%

資料來源：FDIC、中金公司研究

從我國來看，不考慮初期一次性的注冊資本金，每年存款保險基金上收的保費只是小幾百億元的級別，對債市需求的增量而言，是利好但也不會構成很大影響。我國存款保險基金在債券配置上，應該主要集中在國債、政策性銀行債、鐵道債、超AAA級信用債和部分AAA級評級信用債；綜合考慮流動性以及收益率等因素，期限可能會以中長期為主。

對于債市的間接影響在于，存款保險制度可能會加劇銀行競爭，小幅提高銀行存款成本。不過考慮法定存款準備金本身也是一種“另類的存款保險”，在執行了正式的存款保險制度后，加上外匯占款逐步減少，人民銀行完全可以逐步下調法定存款準備金率（在很多發達國家，法定存款準備金率都是很低的水平）。從這個角度而言，降準可以緩解銀行存款成本的提高和資金效率的下降。總體來看，存款保險制度的實施對債券市場的影響偏正面。

（三）對金融體系的深遠影響

存款保險制度的建立對我國金融體系的影響較為深遠：

第一，有助于加快利率市場化腳步，提高金融體系的穩定性。正如本文前面所提到的，國際研究表明存款保險制度的推出，將使得大規模的擠兌事件發生概率減小，尤其是危機期間可以明顯降低銀行倒閉數量并提高金融穩定性。

第二，有利于打破“大而不能倒”及不能容忍違約事件的現狀，同時允許商業銀行破產，有助于理清銀行退出機制，讓風險得到更好的定價。

第三，伴隨著利率市場化及存款端利率的逐步打開，銀行凈息差將有所壓縮，從而倒逼商業銀行優化資產結構，轉變此前依賴存貸差的簡單經營模式，在加強銀行業競爭的同時，提升中間業務收入占比和資源配置效率，對于促進銀行業長遠健康發展具有重要作用。

第四，有利于降低社會對銀行貸款不良率上升所導致系統性風險的擔憂，從而提升金融市場風險偏好，對股市而言也是偏正面影響。

第五，正如周小川行長所言，“是從人民銀行最后貸款人式的隱性保險走向顯性保險”，存款將從無風險性質變為存在些許風險的資產，長遠將改變資產配置的格局，一定程度上也有利于債券配置需求。

第六，在擁有存款保險制度保障后，政府可加快推進民營銀行的設立，允許更多民營銀行進入市場，打破銀行業壟斷局面，從而促進銀行更好地服務于實體經濟，尤其是針對“三農”和小微企業，如此可以緩解目前“三農”和小微企業融資難和融資貴的問題。

第七，有利于完善國家金融安全網，更好地保障銀行業的健康穩定和存款人資金安全等。

總而言之，是利率市場化的重要一章，其功在當下，但利在長遠。

注：1.選取2014年10月數據是考慮到銀監會、財政部、人民銀行聯合發布的《關于加強商業銀行存款偏離度管理有關事項的通知》已在當月實行，商業銀行存款波動更小，更適用于對被保存款規模進行測算。

作者單位：中國國際金融有限公司

責任編輯：印穎 羅邦敏