土地經營權抵押貸款的理論邏輯與現實約束

■ 劉玉平 賈憲威 教授 王 歡（、四川農業大學經濟學院、四川農業大學管理學院 成都 630）

我國正處在從傳統農業向現代農業轉變的關鍵期，改造傳統農業必須解決資本積累問題。農業天然的弱質性注定無法實現內源性融資，而農戶有效抵押物的缺失又導致外源性融資渠道受阻。如何緩解我國農業“信貸饑渴”現狀，突破農業生產資金的瓶頸是學術界一直關注的問題。土地經營權抵押貸款是繼農戶小額信用貸款和聯戶擔保信用貸款后，農村金融產品的再次創新，而這種創新模式能否打通農業外源性融資通道，喚醒農村“沉睡”的土地資產一直存在爭議。2014中央1號文件首次提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權、允許承包土地經營權向金融機構抵押融資”，這是在堅持家庭經營與統分結合的前提下，通過“三權分立”和“還權賦能”的改革方式，促使農村土地改革的深化以及農村金融產品的創新，而充分保障和發揮土地經營權抵押融資權能已經成為農村土地制度和農村金融制度改革的根本性政策主張。

相關研究綜述

國內關于土地承包經營權抵押的爭議由來已久，當下形成了兩種相反的觀點。支持土地經營權抵押的學者以西方產權理論為基礎，認為土地抵押權是土地一項基本權能，賦予農戶土地抵押權有助于實現農地從資源到資產的轉變，開辟出一條金融資本投向農業的新通道，從而破解農業發展中面臨的資金瓶頸問題，進而優化農地資源的配置，促進農業發展。此外，有學者從法學的角度分析了限制土地經營權抵押的不合理性，依據“舉重明輕”規則，既然允許了限制程度較重的土地承包經營權的轉讓，自應允許限制程度較輕的土地承包經營權的抵押，因此主張土地承包經營權不能抵押即無正當性。還有學者利用經濟機制設計理論對小額信貸與農地抵押進行了比較分析，發現小額信貸與農地抵押均符合激勵相容的原則，通過農地抵押獲得信貸資金是現實的最佳選擇。而明確反對土地經營權抵押的學者主要從以下幾個方面來論述：一是我國城鎮化水平不高，農村土地承載著社會保障功能，任何一種制度安排都無法割裂農民與土地的聯系。二是金融機構面臨著土地承包經營權難以處置的風險，農村土地抵押處置市場是一個缺乏競爭的薄市場，即使農戶出現違約，銀行等債權人也不能成為集體土地的權利主體，這將給金融機構帶來巨大的系統風險。

本文認為隨著工業化與城鎮化的進一步推進，農業生產要素正在發生深刻的變化，農村土地資源大量閑置、農業生產資金極度短缺、農業勞動力老齡化日趨嚴重。在這種背景下發展農業適度規模經營的條件初步形成，推行土地經營權抵押貸款、解凍農地融資權能已是大勢所趨，也是未來農村土地制度改革的方向。

理論邏輯主線：地權細分-激勵相容-風險分擔

土地經營權抵押貸款在理論上有著清晰的邏輯：農戶抵押品缺失，傳統的信貸方式無法滿足專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體的資金需求，而土地經營權抵押能引導信貸資金流向農業。土地經營權抵押貸款要真正破冰，在理論上必須實現三線突破：土地制度上的“地權細分-還權賦能-農地抵押”，貸款制度上的“激勵相容-信息有效利用-資源優化配置”以及風險管控上的“風險分擔-多市場主體-多層次利益聯結”。

（一）地權細分-還權賦能-農地抵押

土地經營權抵押貸款區別于其他抵押貸款的根本之處在于其抵押標的物的特殊性。內含于農地產權中的權利束在國家、集體與農戶之間分割，國家擁有絕對的管理權、集體持有相對的所有權、農戶享有受限的承包經營權。土地經營權抵押貸款依附于“三權分立”的土地制度設計，其核心思想是在地權細分的基礎上，賦予土地經營權的抵押權能，最終實現信貸資金流向農村。事實上，無論是基于農村金融產品創新的客觀要求還是引導資金流向農村以滿足農業生產經營的現實需要，都要求“權利主體”與“權利束”在更大程度上的分立與重組，而分立后的“權利束”就取得了權能的流動性，農戶憑借權能的流動性可以與金融機構之間實現資產對接從而獲得信貸資金，這就形成了一條農業資本積累的內生路徑。通過地權細分以及還權賦能，使得土地經營權抵押標的發生了根本性的變化：抵押權的標的表現為具有一定年限和預期收益的農地經營權。這正是農地抵押得以實現的前提條件。

（二）激勵相容-信息有效利用-資源優化配置

根據機制設計理論的核心思想，一個有效率的經濟機制應該滿足三個條件：激勵相容、信息有效利用和資源優化配置。完美的土地經營權抵押制度設計可以被定義為在信息不完全以及決策分散條件下，通過設立低運行成本以及激勵相容的制度來實現資源的優化配置。一般情況下，土地經營權抵押貸款用途被嚴格限定在農業生產范圍，而農戶基于自身利益最大化的考慮，有將款項投資于收益更高的非農項目的動機。為了實現信貸機構與農戶利益目標的統一，需要設計一套懲罰機制來制衡農戶的行為，土地經營權的處置就成為懲罰機制中重要的一環。我國土地市場的殘缺使得土地經營權抵押資產處置起來困難，這就導致了土地經營權的處置對于農戶來說是一個不可置信的威脅，因而產生了激勵是否相容的問題。同時，道德風險的存在使得信貸市場產生了高昂的交易費用，而道德風險源于信息不對稱，所以信貸機構需要耗費大量時間來甄別信息。通過土地經營權抵押貸款獲取的信貸資金是稀缺的農業生產要素，唯有信貸資金、勞動力和農地資源的優化重組才能實現農業資源的帕累托改進，進而產生更大的經濟和社會效益，從而保障信貸資金的安全與穩定，最后實現土地經營權抵押貸款的可持續性。因此滿足激勵相容、信息有效利用和資源優化配置條件是土地經營權抵押款制度設計的內在要求。

（三）風險分擔-多市場主體-多層次利益聯結

風險分擔機制是土地經營權抵押貸款的核心制度。土地經營權抵押貸款標的物難以處置的特性決定了由單一市場主體承擔全部風險的機制是不可持續的。“政府善后”型潛藏著巨大的道德風險與財政危機?！靶刨J機構兜底”型將會帶來兩方面的結果：第一，土地經營權抵押貸款市場萎縮。因為土地經營權抵押貸款的風險要高于傳統的抵押貸款風險，信貸機構將以提高利率的方式來執行土地經營權抵押貸款，而利率的提高又會大大抑制農戶對土地經營權抵押貸款的需求，最后造成原本就不繁榮的土地經營權抵押貸款市場萎縮。第二，排擠小農戶和小農場。即使信貸機構愿意低利率執行土地經營權抵押貸款，那么實力雄厚的農業企業、家庭農場以及專業大戶會成為其首選，而占多數的小農戶、小農場將會被排擠在外?！稗r民買單”型不符合我國強農惠農的政策走向。所以多主體、多層次、多維度的風險分擔及利益聯結機制的設計是土地承包經營權抵押貸款得以運行的核心環節。

現實約束

政策層面上，基于農民增收、農業增效以及賦予農民更多財產權的多重目標，國家鼓勵和支持土地經營權抵押貸款，然而現實中土地經營權抵押貸款卻面臨著以下三方面的約束。

（一）法律的剛性約束—農地抵押受限

關于農戶承包土地能否抵押，在政策上和法律上存在一定分歧。2014中央1號文件首次提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權、允許承包土地經營權向金融機構抵押融資”。政策層面上國家正在逐步推動土地承包經營權抵押貸款工作。而在法律上，土地經營權抵押面臨著近乎剛性的約束。2007年《物權法》第一百八十四條規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。政策與法律的不同步意味著信貸機構執行土地經營權抵押貸款面臨著潛在的法律風險，即一旦發生信貸違約，對違約農戶土地經營權的處置將面臨著無法可依的尷尬局面。

（二）“薄”的農村土地市場—交易費用高昂

土地經營權抵押貸款的可實施性還受制約于土地市場的發育程度，目前我國尚未建立起真正意義上的農村土地市場。土地經營權抵押貸款在這種脆弱的市場環境中產生，注定了其實施將會面臨著重重困難。而且我國農村土地市場發展還處在一個缺乏競爭的“薄”市場。由于這種“薄”性特征，一旦農戶違約不能按時還款，土地經營權的變現也會面臨著巨大的障礙。首先，土地經營權價值的評估缺乏眾人認可的科學依據，其市場價值很難顯化，這無形中增加了其變現的難度。其次，即使土地經營權的內在價值能夠準確評估，其處置的交易費用也是十分高昂的，這又增加了其變現的成本。金融機構在處置經營權抵押擔保物時，一般有三條途徑可選擇：第一，流轉交易；第二，協商收購；第三，向仲裁機構申請仲裁或向人民法院提起訴訟。不管是流轉交易還是協商收購，都面臨著“薄”市場的約束，土地的不可移動性以及農民生活和生產區域的統一性，都意味著擔保物的處置市場是限于鄰村以及集體成員之間的內部市場，而基于宗法制度和血緣關系建立起來的農村“熟人社會”注定了擔保物處置市場是無效率且缺乏競爭的。

（三）風險過分集中—單一主體承擔風險

現實中存在的“同心模式”、“南充市商業銀行農地融資模式”和“成都模式”都沒有真正地做到風險的細化及分擔?！巴哪Ｊ健睉{借“熟人關系”里的社會資本，依托集體信用擔保聯盟，以土地經營權為抵押向信貸機構申請貸款。這種模式本質上是聯戶擔保信用貸款的改良與升級，是典型的“農戶買單”風險分割機制。如果發生不可抗拒的風險，信貸聯盟將會迅速瓦解，使得農戶陷入集體違約的境地，其原因在于風險集中在一個村，并未被多市場主體分擔?！澳铣涫猩虡I銀行模式”是標準的“信貸機構兜底”型風險承擔機制，其主要是通過排擠小農戶，選擇實力雄厚、信譽度高的農業企業以及家庭農場來規避風險，這種模式的違約風險主要由信貸機構獨自承擔。而“成都模式”則是由政府自上而下推動的土地經營權抵押改革，風險主要由政府財政承擔，是“政府善后”型風險處理機制的樣板，其主要是通過設立風險基金與擔?；鸨Ｕ贤恋亟洜I權抵押貸款的順利執行，然而這樣的模式違約風險都集中在政府層面，也未實現風險的有效分擔。

結論與啟示

土地經營權抵押貸款是在農戶缺乏擔保抵押物的情況下，伴隨著“新土改”而產生的農村金融創新產品，其目的是解凍農地融資功能。而現實中卻面臨著眾多的約束，所以在推行土地經營權抵押貸款的實踐中必須解決農地抵押的合法性、農村土地“薄”市場、風險過分集中等問題。

因此完善土地經營權抵押貸款制度應該從以下三個方面來著手：第一，賦予農地抵押的合法地位，包括《擔保法》、《農村土地承包法》以及《物權法》等法律的修改。第二，成立農村土地產權交易中心，負責土地經營權交易信息的收集與發布；設立農村土地經營權價值評估的專門機構，負責土地經營權的市場定價；培育農村土地經營權處置市場，鼓勵村兩委、農民合作組織以及中介機構收購違約農戶以及農企抵押的農村土地經營權。第三，在政府層面，建立土地經營權抵押貸款風險基金和擔?；?，給予信貸機構土地經營權抵押貸款損失的部分補償；金融機構層面上，鼓勵和引導保險公司、土地信托公司以及擔保公司涉足農村土地經營權抵押貸款，分擔風險；農村層面上，融合農村合作組織、集體經濟組織、中介組織、村兩委以及聯保農戶形成一個穩定的信用聯盟，實現農戶還款能力的自我甄別與淘汰。這樣土地經營權抵押貸款風險將會在“政府-金融機構-農村組織-農戶”之間被有效的分擔。