建立基于環境承載能力的環保績效考核體系

文| 張大衛

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文| 張大衛

Establishing Environmental Indicators System without Breaking Environmental Loading Capacity

2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》。這部體現可持續發展理念的綱領性文件提出：“要嚴守資源生態紅線。樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境容量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境的承載能力之內。”同時，要配套建立起“領導干部任期生態文明建設責任制，完善目標責任考核和問責制度?！边@意味著各級政府及官員，在任期內都要圍繞環境承載能力確定任期目標，如果完不成目標即要實行嚴格的追責。如何落實這一要求，本文認為，關鍵是要建立起一套與之配套的指標和績效考核體系，將現行的標準控制向總量控制、質量控制、容量控制漸次推進。

標準控制

標準控制是我國幾十年來堅持實行的環境指標控制體系，應該說嚴格實施下來，在促進節能減排上是有成效的。標準控制的特點，是注重制定單位消耗標準和排放標準，以“達標”為績優狀態。如體現資源能源消耗強度的發電廠度電煤耗過去為800克，現在使用清潔高效發電裝置后，將其基本控制在300克以下。另外還有每噸電解鋁的綜合電耗，每噸造紙的耗水量，每萬元產值的能耗等等。這些指標或是在生產的前端進行控制，限制每生產一個單位的產品或產值的能源和物料消耗；或是進行后端排放控制，比如說造紙或者食品生產企業，每排放一升水要限定它的 COD、BOD濃度等。此外。還有城市基礎設施，比如污水垃圾處理效果等實行的都是標準控制。體現區域環保要求的城市污水處理率、城市空氣質量優良率等等也都屬于標準控制。

這類指標的優點是有利于企業、城市、區域通過采用技術進步手段，減少消耗和污染，使其能夠符合社會規范，也有利于發展循環經濟；通過實施能源合同和減排合同管理，促進節能環保產業發展。但是這類指標也有很重要的缺陷，即隨著社會生產規模的擴大、產業人口聚集規模不斷擴張，單一的達標行為客觀上還是造成了污染排放和能源消耗總量的不斷增加，其結果是加速了生態環境的惡化。比如北京市聚集了大量企業和人口，雖然每個人、每個企業的行為達到了消耗和排放標準，但是由于總量不斷擴大，它對生態環境的消極影響還在不斷加重。這類例子在各地比比皆是。

總量控制

我國從“十一五”計劃開始對污染物減排實施總量控制，其指標過去為COD和二氧化硫兩項，近幾年又把氮氧化物和氨氮納入總量控制指標體系，同時也制定了能源消費總量控制指標。這些總量控制指標按約束性指標進行管理，它的設立和實施使我國政府對國際社會的減排承諾得到了可靠支撐。

總量控制的思路是設定全國及區域、流域能源消耗和主要污染物排放總量的“天花板”，由中央及地方各級政府實行控制。這有利于解決標準控制的缺陷，但在操作上仍存在很多不足。

在減少主要污染物排放總量上，中國當前采取的是實施按年率減少的剛性約束措施，由中央政府把計劃下達給各地執行。這種做法原則上有利于生態環境的整體改善 ，但缺陷是不利于處理減排與發展之間的關系以及區域之間的不平衡。中國正處于工業化、城鎮化的進程中，一些地方還處于工業化的初級、階段中級階段，在這種情況下要實現排放總量的凈減少困難很大，政府在處理發展與環境保護這一對矛盾時缺乏量化處置和調節的辦法。

在能源消耗總量控制上，因中國的消費總量還未達到峰值，其操作的復雜性更大一些。目前解決辦法更多是靠政府的調節性措施來推動，如對空氣污染嚴重的京津冀地區，強行壓減能源特別是煤炭的消費總量。但這個辦法不能對控制全國的消耗總量產生作用，這個地方降低的消耗可能會以空間替代的方式實現，比如在內蒙古，山西建更多電廠向北京輸電。

目前在污染物排放總量控制上，國家環保部門正在推行河南省的創新經驗，其主要理念是把環境視為發展的主要資源，把污染視為社會負債，對污染物排放總量要象安排財政收支一樣，以年度為時限實行 “預算管理”。即：每年主要污染物排放總量應按一定比例凈減少，但經濟發展會產生新的增量，發展越快、產業結構越不合理的地方，污染物排放總量就增加得越多，這時就要通過更加明確的措施，加大污染物減排量，抵消掉由于經濟增長而新增的污染物排放量，以保證實現總量減排的年度目標。其公式為：

當年實際污染物的減少量－增加量≧上年污染物排放總量×當年應減少率

在全國各地推行這種做法的益處有四：

一是，任何區域的發展，都必須建立在總量減排的平衡上,盲目發展則應受到減排總量指標的約束。

二是，一個地區或一家企業由于上項目或擴大生產規模而增加污染時，必須靠內部挖潛、或在市場上尋找等量甚至超量減排的替代者。一些地方要新上項目，那就必須關閉掉一些污染大的企業和產能，這有利于促進企業技術進步 和區域產業結構調整 。

三是，有利于落實區域減排的主體責任，有利于通過環境評估評價，在項目審批和備案環節有效控制污染的增加。即在進行環評的時候要落實污染物減排的替代資源。

四是，有利于推進生態環境 補償和區域間、企業間排污權交易機制的建立。

質量控制

為滿足社會對環境質量不斷改善的要求，在有效實現標準控制和總量控制的基礎上，政府對環境的管理定位應該進一步提高，讓技術性控制效果真正體現出來，讓人民切實感受到空氣、水體、土壤、植被等生態環境的狀況在逐步改善。這就需要進行質量控制，增加諸如空氣質量優良天數、水質改善、土壤修復的指標。質量控制的內涵包括以下幾個方面：

第一，明確提出改善環境質量的綜合和單項目標值，建立相應的績效考核體系。第二把對環境質量的不斷改善作為政府提供公共產品和公共服務的重要內容。第三在中長期規劃和年度計劃中將總量控制指標作為各級政府管理的重要預期指標，加強指標的約束性和可操作性。第四制定更加嚴格的標準控制指標 推動企業和區域通過技術進步、加強管理等手段實現結構調整和產業升級。第五引導企業和社會推進清潔能源替代、原料替代，實施生態環境修復和改善工程，力求在發展的同時，提升生態環境質量。

質量控制的缺陷在于，作為動態和過程控制指標具有一定彈性，另外在不同條件下對質量的確定有不同的考量， 這些都不利于對實行任期制的政府進行績效評估。要克服這一缺陷，最有效的辦法是實行生態環境的“容量控制”。

容量控制

標準、總量和質量的控制，基本上都屬于流程控制和后期控制。政府對環境的管理應該更加注重前期的也即環境承載力的控制，如果能夠與主體功能區的規劃相銜接，根據環境的承載能力確定產業結構、城市規模與功能 ，制訂產業調整和人口控制規劃，管理的科學性就會大大提升。

《加快推進生態文明的意見》提出要統籌資源、生態、環境保護，把其看作是一個完整的系統，“將各類開發活動限制在資源環境的承載能力之內。”我們可以把包括了土地、水、資源、環境的綜合承載能力稱作為“環境容量”，建立起實行有效控制的指標體系。

實行環境容量控制應該從以下幾方面入手：

一是尊重自然規律和科學發展規律，以實現人口、資源、社會可持續發展為依據，把人的生存，發展和基本健康放在更為重要的位置，科學測定一個區域的環境容量。其標準應該是一個能體現人與自然和諧相處或基本容忍的指標體系。

二是環境容量應該包括大氣、水、資源、土壤等子系統，這些系統除不對人的健康產生危害以外，其相互間的作用也應該是良性的。

三環境容量的測定，應包括通過人的努力而使自然生態和環境系統得到修復的內容。

四是環境容量指標既應是發展的客觀要求和條件，也應是愿景指標，它應通過社會的共同奮斗去實現。政府的責任是組織社會力量，在發展與保護中逐步接近并最終實現環境容量所要求的標準并長期維護好它。在這一過程中各級政府均可成為主動作為的主體，對每一屆政府的績效考核就是要建立在如何更加接近環境容量指標的要求上。

五是建立起環境容量控制指標體系，是為了倒逼發展方式轉變，讓人們更加注重綠色低碳發展，注重產業的升級和增長動力的轉換，使政府真正將民生改善、生活質量提高這些增進社會福祉的責任放在肩上。目前我國有些地方已經開始建立、試行環境容量控制指標體系，并把其作為參考指標，向下一級政府提供借鑒。在全國建立起容量控制的體系是一項龐大而繁重的任務，但是這個方向應該是對的，這種探索也因該是有意義的。（作者為中國國際經濟交流中心副理事長、秘書長、執行局常務副主任；河南省人大副主任）

編輯｜羅曙輝 shuhui.luo@wtoguide.net