失地農民融入城市社區過程中的社會治理—以社會規則多元化為視角

■ 董 彪（北京工商大學法學院 北京 100048）

失地農民融入城市社區過程中社會規則的轉變

社會規則系統包括正式規則與非正式規則。我國法治現代化是形成以制定法為中心的正式規則體系的過程。但是，這并不意味著任何利益沖突都需要通過正式法律規則來解決，不意味著我國采用了或者應當采用替代型規則治理模式。事實上，伴隨社會經濟的發展，各領域諸多非正式規則正在逐步形成并潛移默化地實際發生作用。采用正式規則與非正式規則共同治理的規則模式是我國法律制度發展的必然趨勢。

就融入城市社區的失地農民的社會規則而言，同時存在鄉規民約失靈或弱化與法律法規缺失和不適應的問題。具體而言：首先，建立在血緣關系、地緣關系基礎上的鄉土中國、熟人社會，強調人際交往中的倫理性、情感性因素。體現長者權威、傳統習俗的鄉規民約主導人們的生活模式。但是，失地農民融入城市社區后，社會狀態進入“半熟人狀態”。因生活環境變化以及外來人口介入等影響，對理性、權利的需求增加，鄉規民約在一定范圍內呈現出失靈或弱化的現象。在此情形下，“習慣性地運用既有的熟人規則，想法設法把‘人生地不熟’的陌生人社會改造成為在一定范圍內的熟人社會”，已經不再現實。其次，失地農民雖然完成了城市向農村的空間位移，但是，這并不必然意味著其社會心理能夠發生生活場景適應性的轉變。相反，原有的社會認知、共識仍在一定范圍內潛移默化地影響其行為，對權威的依賴，對溫情脈脈的向往依然存在。取向理性，強調規范性、統一性、連續性的現代法律法規難于完全滿足其需要。正式規則和非正式規則的共同規制實有必要。

化解融入城市社區失地農民利益沖突的過程中尤其應當注意非正式規則的作用。需要在傳統的鄉村民約與法律法規之間構建適應融入城市社區的失地農民這一特殊群體的非正式規則。主要理由有：第一，立法資源的稀缺性使得立法者不可能關注社會生活的方方面面，事無巨細地對各種類型的社會主體進行規制。有限的立法資源通常關注社會生活中典型主體的行為和需求，而忽視具有過渡性特征的邊緣化主體的行為和需求。在城鄉二元化格局體系下，正式規則主要關注典型城市社區居民和典型農民，對城市社區居民之間，農民之間以及城市社區居民與農民之間的利益沖突化解機制明顯多于融入城市社區的失地農民之間以及其與城市社區居民、農民之間發生利益沖突的化解機制。正式規則在化解與融入城市社區的失地農民相關的利益沖突中的部分“失語”，為非正式規則的存在提供了正當性依據。第二，正式規則強調理性，具有一定的剛性；而非正式規則更多強調情理，具有一定的彈性。在化解與融入城市社區的失地農民相關的利益沖突過程中，既要強調理性的重要性，也不能忽視情感因素的重要作用。

失地農民融入城市中社會治理的模型分析

（一）政府主導型社會治理模型

在極端強調政府行政管理權的社會治理模式中，政府被假定為全能政府，“公共性”的強光能夠穿透私人生活的壁壘，滲透到社會生活的方方面面。政府作為社會資源配置的主體，直接主導社會治理。該社會治理模式的優點在于其能夠有效借助公權力的權威，提高社會治理決策和執行的效率，并保證社會治理目標的公益目的性。其缺點在于社會治理中主體參與度不高，缺乏參與的積極性，同時增加政府公共開支的負擔。隨著全能政府向有限政府、行政管理職能向行政服務職能的轉變，國家權力向社會權利回歸，極端的政府主導型社會治理模式逐漸被摒棄，社會公共服務的供給機制發生變化。

（二）主體自治型社會治理模型

主體自治型社會治理模式是實現社會治理的理想模式。社會治理應當首先滿足該社會共同體內的成員對自由、秩序、公平等價值的需要。在法律和政策允許的框架內，社會主體依據自己的自由意志自主決定自己的事務，任何組織和個人不得進行不當干預。社會主體自治是市民社會應有之意，也是減少政府提供公共物品負擔的有效途徑。但是，主體自治型社會治理對社會主體的素質以及制度環境等的要求較高。而我國目前社會治理無法在短期內滿足該要求。首先，當前社會主體，尤其是融入城市社區的失地農民缺乏主體完全自治所需的權利意識、市民意識，參與社會治理的積極性以及進行社會治理的能力。其次，自治型社會治理所需的相應組織機構缺失。社會主體無法通過自治型非政府組織表達意志并實現社會治理的目標。居民委員會，尤其是通過村民委員會改制的居民委員會，在人財物方面均依賴政府，具有濃厚的行政干預色彩，難于充當社會主體的代言人。

（三）社會組織參與治理的模型

社會組織參與治理模式存在的正當性基礎是：社會生活中缺乏自治的制度環境和主體性要素；政府不能有效配置社會資源，合理提供公共物品；營利性組織基于利益衡量不愿提供公共物品。換言之，社會組織是為了彌補政府和市場的雙重失靈而參與社會治理的，其目的在于提供政府和市場未能充分提供的公共物品，推進實現有序化的社會治理目標。獨立于政府和市場之外參與社會治理的組織通常被稱為第三部門。有研究者認為：“西方國家以及臺灣地區的發展事實證明，政府不能也不擅長社區事務，非營利組織以其彈性、多元、科層體系較少的優勢可以在社區中發揮重要的功能”。我國實踐也表明，社會組織參與治理能夠減少政府提供公共物品的開支，提高管理的專業化水平，緩和社會主體之間敵對、仇視的緊張關系，提高社會主體參與社會治理的積極性。存在的問題是，當前社會組織的身份合法性危機以及行為邊界的確定。

筆者曾對北京某非營利性社會組織參與社區治理的過程進行跟蹤調研，發現該社會組織在化解融入城市社區失地農民利益沖突中起到了重要的作用，但是，也存在一些制度性瓶頸。被調研的非營利性組織是獲得政府財政支持參與失地農民社區治理的，其主要任務是協助社區居委會進行環境整治。該非營利性組織通過對社區居委會人員進行培訓，提升了居委會人員的管理水平；通過組織融入城市社區的失地農民、原城市社區居民等參與商討社區工作，融洽了不同利益主體之間的關系，提高了各利益主體參與社區治理的積極性。非營利組織不僅有效提供了公共物品，實現了社會控制的目標，而且培育了不同利益主體的參與精神和社區居委會的組織協調能力，為實現社區自治提供了基礎。但是，不可否認的是，有些社會組織在參與類似活動過程中，因社會組織難以得到政府部門的認同和支持或因參與模型的不完善會導致社會組織參與社會治理難以達到預期的社會效果。

失地農民融入城市社區過程中社會治理的措施

（一）政府、社區居委會、社會組織共同參與的聯動機制

失地農民融入城市社區后的社會治理是一個實現多元化利益主體訴求一致，達成共識的過程。在這一過程中，需要政府、社區居委會、社會組織等各司其職，相互配合，形成持續的良性聯動機制。政府在社會治理中是所需公共服務的供給者，通過資金支持配置公益資源；社區居委會是社會主體實現自治的組織載體，也是社會主體與其他組織機構聯系、表達利益訴求的連接點；社會組織是部分公共物品的直接供給者，是實現主體自治的孵化器和助燃劑。三者相互關聯、持續互動、缺一不可。

社區居委會、社會組織參與社會治理，對部分社會事務進行管理的權能來源于政府權力的讓渡。社區居委會參與社會治理的權力是政府縱向分權的結果。政府應當將部分權力回歸社會，讓社區居委會成為真正的自治性組織體，體現社會主體的意愿，而不是單純的政府實現社會控制功能的工具。非營利性社會組織參與社會治理的權力則來源于政府的橫向分權。提供社會服務這一公共物品的只能通過契約等方式由政府轉移給部分非營利性社會組織，從而彌補公共物品供給中市場與政府失靈的缺陷。

準確認知政府、社區居委會、社會組織的權力來源及變遷，合理定位各自的角色，才能建立具有可行性、可操作性的長效聯動機制，推進社會治理的進程。筆者調研的某失地農民社區在治理過程中，當地民政部門、街道辦事處認可社會組織參與社會治理的正當性并提供相應的資金支持；社區委員會接受非營利社會組織提供的社會服務；非營利社會組織利用政府部門提供的資金為社區居委會進行培訓，并組織或協助社區居委會組織社區內的居民參與社區環境治理活動，擬定相關環境治理方案。經過三方互動，有效解決了某失地農民社區的環境問題，緩解了融入城市社區失地農民與原城市社區居民之間的利益沖突。

（二）社會組織主導的開放空間機制

融入城市社區的失地農民以及原城市社區居民有參與社會治理的主觀意愿是實現高效、有序治理的前提。但是，實踐中，融入城市社區的失地農民往往缺乏參與的主動性、積極性。具體表現為：首先，融入城市社區的失地農民缺乏對城市社區治理規則的認知和信任。失地農民大多熟悉村民自治、鄉村治理的規則，而對城市社區治理的規則相對陌生。此外，失地農民大多認為其參與城市社區治理的過程并無實質意義，相關的表決程序只是流于形式。其次，融入城市社區的失地農民缺乏參與社區居委會組織的治理活動的熱情。農民積極參與村民自治、鄉村治理活動，大多是因為村委會的決策事項直接關涉其土地權益、稅費征收征繳等與其生存和發展息息相關的問題，而城市社區居委會組織的相關活動往往被認為僅關涉日常瑣事的處理，是否參與其中并不重要或即便參與也無實質意義。最后，融入城市社區的失地農民在經濟基礎、社會認知等方面處于相對弱勢的地位，在社會治理的實踐中其利益訴求存在被忽視或否定的現象。部分失地農民認為其利益訴求有不被公平對待之嫌，對社會治理持否定或懷疑態度。此時，公權力的介入，利用權力進行壓服不僅不會起到良好的效果，還會適得其反。

“開放空間”主張在多元化利益主體的參與下，通過平等協商對話達成共識，尋求利益沖突解決機制。它意味著參與主體的開放性和平等性。無論參與者基于何種立場，具有何種知識儲備都有權充分表達自己的觀點。其他參與者作為平等主體，在聆聽他人觀點的基礎上，有權進行質疑、批判或提出個人觀點。各利益主體在平等對話的過程中，尋求理性共識，達成對社會治理的一致意見。由社會組織組織“開放空間”解決社會治理問題，一方面具有有效利用專業知識和專業人才的優勢，能夠有效組織不同類型的利益主體進行建設性思考；另一方面能夠消除和緩解不同利益主體之間的敵對心理并防范利用權力壓制對方的情況出現。

1.李林.“另一只看不見的手”：社會結構轉型、發展戰略及企業組織創新.轉袁方等.社會學家的眼光：中國社會結構轉型.中國社會出版社，1998

2.趙旭東等.和諧社會建設中的利益沖突及其法律調整.法律出版社，2013

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