我國公共投資效益現狀、影響因素與提升策略

■ 邢國立（陜西科技大學 西安 710004）

我國公共投資效益持續下降的原因

公共投資作為促進社會經濟繁榮發展的一種重要方式，扮演著舉足輕重的角色，其對經濟增長的貢獻主要以三種方式體現：其一是基礎產業與基礎設施的建設發展，存在著外部帶動的正效應，即基礎產業和設施作為社會發展的支撐型產業，與公共投資有著直接的聯系，當公共投資效益加大時，能夠有效刺激基礎產業和基礎設施的發展，成正效應關系，成為經濟增長的促進劑。其二是公共投資是我國宏觀經濟的重要組成部分，其投資的增長能夠有效促進國內的生產需求，促進供需關系的增長，在宏觀意義上，公共投資是保證經濟持續、穩定發展的有力措施。此外，當今世界的經濟危機已蔓延到世界各國，我國以往主要依靠投資和出口的發展方式正逐步調整，轉而面向依靠內需拉動的增長模式，因此，國內公共投資的作用不可或缺，對內需的增長發揮著重大的促進作用。其三是公共投資實際包含多種成分，如勞動力的需求、技術的支撐和資本的投入，而這三個方面正是經濟增長的“三駕馬車”，經濟增長必須以此三類因素為基礎，從而帶動勞動力的供給、技術的進步和資本的形成，促進經濟的內增長，形成可持續增長的模式。

目前，我國仍然處于發展中國家的水平，人均收入水平仍然遠遠落后于西方發達國家，而經濟學家普遍認為，發展中國家要實現經濟的增長，在其初期階段，大量的投資必不可少，只有加大公共投資，才能激活經濟增長的各項因素，引領經濟的持續發展。我國的人口基數巨大，且人口增長的趨勢仍然存在，要提高國民人均收入，就必須保證經濟的增長效率大于人口的增長趨勢，才能提高整體收入水平。但是，經過三十多年的經濟發展，我國的經濟整體發展模式仍然是粗放型、勞動密集型的發展方式，對資本的投資具有很大的依賴性，尤其是公共投資部分，但在我國當前的經濟模式下，公共投資的效益持續下降，分析其原因，主要表現在五個方面：

第一，公共投資對GDP的推動作用放緩，呈下滑趨勢。改革開放以來，我國GDP的增長對公共投資的比例逐漸提升，并且增長趨勢在近年來愈發明顯，但其直接影響卻是公共投資對經濟的推動效應相應減弱。依據國家統計局的相關數據顯示，1997年我國的公共投資在GDP中的占有比重為10%，但到了2010年，我國公共投資的比重達到了新的高點，超過了22%，且可以發現，在以往的經濟增長曲線與公共投資的增長曲線是呈現同步增長關系的，但是GDP的增長始終無法突破前期的頂峰，說明我國的公共投資對GDP的推動作用已經開始放緩，呈下滑的趨勢。

第二，公共投資的就業率不斷下滑，經濟增長陷入非就業引導的增長趨勢，此類現象非常值得警惕。我國的公共資本邊際就業人口的基本含義是當投資增加1億元人民幣時，所帶來的就業人口的增長數量。從改革開放到二十世紀九十年代早期，我國公共投資每增加1億元人民幣，就能帶動至少1萬的就業人口。但是自二十世紀九十年代早期開始，出現下滑的趨勢，每增加1億元人民幣的公共投資，只保持在1萬以下的就業人口。而到了2011年，其下滑的現象更加嚴重，1億元的公共投資只能帶動200人的就業，我國經濟的增長陷入了“無就業增長”的窘境，體現出公共投資對經濟效益的下降非常明顯。

第三，公共投資推動經濟增長的綜合效率持續下滑。我國公共投資對推動經濟增長的綜合效率呈現逐年下滑的趨勢，且下滑率逐年遞增，如將二十世紀八十年代的公共投資對經濟增長的綜合效率設為1，則到了2011年，已經明顯下滑到0.225。

第四，公共資本邊際產出低位徘徊。公共資本的邊際產出是指每新增1元的公共投資對GDP增長的貢獻率，在二十世紀八十年代中期前，公共投資的邊際產出保持在6以上。但到1997年，只在1-3之間，而到了2011年，下滑的更加明顯，長期徘徊在1之下。客觀上反映了我國公共投資的效益明顯降低，意味著經濟增長與以前相比，需要更加巨大的資本投入，對財政形成了非常巨大的壓力。

第五，公共投資成本的回收周期延長。當公共資本與產出的比例呈現上升的趨勢時，則意味著公共投資成本的回收周期增加，在2007年以前，我國的公共資本與產出比例徘徊在0.5-1之間，但2008年之后，明顯超出1。其趨勢在近幾年繼續上漲，間接說明我國的公共投資效益開始明顯放緩，投資回收困難增加，不利于經濟的增長。

我國公共投資效益下滑因素的再分析

我國的公共投資對總體經濟的貢獻率逐年下降，無論是在財政上，還是社會建設力量上，都會形成制約作用，基于我國公共投資效率下降因素的再分析，主要有如下幾點：

一是我國的法律法規不健全。由于對公共投資的研究開展較晚，經驗不足，使得我國的公共投資在項目制定、招標、監督和責任追究等一系列流程上都存在欠缺，與之配套的法律法規制定的也不夠完善。即使形成了一定的法規，其具體的執行情況也不容樂觀，導致約束不強、職責不清。

二是我國的決策透明度不夠。我國當前的決策權主要集中在政府，而專家和民眾的決策參與度低，導致政府官員往往因個人利益或偏好，決定公共投資的具體實施。這樣既容易導致腐敗問題，且由于缺乏監督，透明度不夠，又存在落實不到位、敷衍了事的情況。

三是政府部門管理混亂。由于公共投資的政府參與度很高，具體到管理部門，則會職責不明、管理沖突，難以保證項目的有序開展，其中涉及到發改委、審計署、財政部等多個政府部門，工作效率低、管理混亂，缺乏有效的評價監管機制。

四是界限模糊、規模龐大。公共投資本來屬于非競爭性行業，但在我國，因大量的私人投資介入，為謀取私利影響到公共投資的初衷，且許多官員為了政績形象，不經過嚴格的審查論證，盲目上馬項目，導致項目過于龐大，難以控制。

五是公共投資結構不合理。公共投資不均衡現象非常嚴重，對回收效益快的行業投資大、速度快，例如鐵路、公路、機場等設施建設過多過繁，而對文化教育的投資則相對滯后。此外，農村與城市、東部與中西部的公共投資比例也出現嚴重失衡，制約著我國經濟的均衡發展。

六是責任意識不到位。各級政府為了經濟增長數據而不顧長遠，盲目上馬許多公共投資項目，卻經常造成腐敗項目或豆腐渣項目的出現，但責任追究制度既未形成也未落實，責任意識嚴重缺乏，導致以權謀私、形象工程的泛濫。

完善我國公共投資效益體系、范圍、決策的建議

（一）完善我國公共投資效益體系的建議

完善我國公共投資效益的體系，對保證其投資的經濟效益具有非常重要的保障作用，首先應建立健全我國公共投資領域的法律法規體系。我國由于對公共投資的研究開展明顯晚于西方，相關的公共投資領域法律法規亟待完善，無形中對公共投資推動經濟效益的增長產生了制約作用，應借鑒西方發達國家的經驗，結合我國的實際國情，建立一套公平、公正、民眾享有知情權、決策權與監督權的法律體系，維護公共投資在科學、合理、合法的環境中運行，提高其對經濟的刺激效率。其次應建立健全績效評價與監管體系。建立健全績效評價和監管體系需要從多個方面進行：其一是以市場化的手段規范投資環境，建立基于信譽評價的準入制度，對在社會造成負面影響、信譽度低的機構，嚴禁其進入我國公共投資的招標項目，凈化公共投資的環境，促進公共投資效益的增長；其二是成立專門的監督部門，對公共投資的項目和機構進行評估審查，并對其具體執行情況進行監督，不符合條件或效率低下的公共投資機構納入績效評價，直接體現在其公共投資項目的參與度上，且要有相應的懲罰措施；其三是構建實時、透明的公共投資監管體系，對公共投資情況進行實時的跟蹤調查，提高民眾的知情權和媒體的監督權，通過民眾與政府的積極互動參與，來提升公共投資項目的監督效率和力度，打擊不作為或人浮于事的現象，維護好公共投資作為刺激經濟增長的有效手段，提高公共投資效益的體系建設。

（二）科學擴大我國公共投資效益范圍的建議

我國的公共投資水平具有許多不足之處，要優化其結構，具體可從多方面著手：首先，加大對農村地區基礎設施的公共投資，提升農村的服務水平和農民的生活質量；其次，平衡經濟差距，由于中西部與東部經濟發展的差距明顯，致使公共投資的水平也參差不齊，所以，公共投資應更多地向中西部地區傾斜，加大對中西部的投資力度，促進當地的經濟趕超；再次，由于在生態環境的保護方面多由政府投資，可由政府引導企業單位積極參與，提高公共投資的資金利用效率，避免浪費、不作為的現象，并且企業的參與，能夠提升經濟發展的創新力度，為環境保護注入新的活力；最后，公共投資應當加大對教育、科研的投入，鼓勵產學研一體化機制的形成，提高我國的科技水平，為經濟的發展轉型打下堅實的基礎。

公共投資的范圍主要是服務于人民的項目，我國將之定性為非競爭領域，其公益性較強，且屬于市場難以調節的范疇，因此，要嚴格控制公共投資與私人投資的界限，在競爭性領域政府應該堅持藏富于民的理念。此外，對公共投資的規模也要嚴格控制，經過政府、專家和公眾的參與，對公共投資進行客觀的評估，避免出現以權謀私的現象，其具體的實施要避免同政府部門的從屬關系，要引入市場中介的運營機制，以擴大公共投資效益的范圍。

（三）提升我國公共投資效益的民主決策建議

借鑒國外先進的決策經驗，我國的公共投資應構建科學合理的責任追究制度，杜絕政府單位或部門謀取個人私利，出現腐敗工程、豆腐渣工程，或為了政績的面子工程、形象工程，嚴重削弱了公共投資效益的價值和意義。應依靠科學合理的公共投資責任追究制度，對違紀違法行為加大懲罰力度，并形成機制性的責任追究長效制度，構建公共投資建設的良好氛圍。堅持誰管理、誰負責的原則，將責任意識落實到位，明晰責任方，提高公共投資項目的效率，杜絕浪費、非法情況的出現。

由于我國公共投資項目是關乎國計民生的公眾性事業，所以在決策過程中，不僅是政府單方面的拍板決定，還要建立在科學、合理，并且符合民生要求的前提下，不能缺少相關專家和民眾的參與。專家的參與可以確保項目經過充分合理的論證，保證項目的可行性，杜絕浪費的現象；而民眾的參與，既要表達自身的利益訴求，也要對公共投資發表自身的觀點意見，對公共投資進行動態、全方位的監管，保證項目在陽光、透明的環境下操作。所以，政府、專家、民眾的參與決策機制亟需建立，并且要保證其運行過程的暢行無阻，使公共投資效益的決策取之于民，用之于民。

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