基于主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

■ 馮偉林 副教授（長江師范學院管理學院 重慶 408100）

主體功能區(qū)的劃分和內(nèi)涵

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)

優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指已經(jīng)有較高開發(fā)密度、資源環(huán)境承載力弱化，在進行工業(yè)化、城市化建設時應該優(yōu)化進行的地區(qū)。此類區(qū)域主要是進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和技術(shù)創(chuàng)新，對生態(tài)影響小、資源耗費低、附加值高的產(chǎn)業(yè)將優(yōu)先發(fā)展，強調(diào)經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。

（二）重點開發(fā)區(qū)

重點開發(fā)區(qū)是指具有較強的資源環(huán)境承載能力、較大的國土開發(fā)空間、較好的集聚經(jīng)濟和人口條件的地區(qū)。此類區(qū)域主要是增加建設用地量，加強基礎設施建設，加強工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設，圍繞主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，承接其他區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移。

（三）限制開發(fā)區(qū)

限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱，不適宜大規(guī)模集聚人口和經(jīng)濟，并能夠影響到整體或局地生態(tài)安全的地區(qū)，主要包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。此類區(qū)域不適合進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，在保護優(yōu)先、適度開發(fā)的理念下發(fā)展符合區(qū)域資源環(huán)境稟賦特征的特色產(chǎn)業(yè)，退出超越區(qū)域環(huán)境承載能力的產(chǎn)業(yè)，有序轉(zhuǎn)移超載人口。

（四）禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)區(qū)是指依法設立的各類自然資源保護區(qū)和其他需要特別保護、禁止工業(yè)化和城市化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，包括自然保護區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、重點風景名勝區(qū)、森林公園、重要濕地以及重要水源地等。此類區(qū)域主要是制定嚴格的法律法規(guī)，控制人為因素干擾自然生態(tài)，嚴格禁止與主體功能定位不相符的開發(fā)活動。

我國目前區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境不協(xié)調(diào)

發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟建設行為要基于地域基本稟賦屬性，有的地區(qū)適合進行大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，有的地區(qū)則需要限制或禁止開發(fā)來保護生態(tài)資源與環(huán)境。但為了地方經(jīng)濟能夠在短期快速增長，地方政府往往忽視地方資源環(huán)境承受能力的制約，在生態(tài)脆弱區(qū)也進行著規(guī)模化的工業(yè)開發(fā)，甚至將發(fā)達地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)業(yè)進行承接轉(zhuǎn)移，對所管轄區(qū)域的礦產(chǎn)、土地、水資源等進行掠奪性開發(fā)使用。同時，在經(jīng)濟發(fā)展過程中也忽視環(huán)境污染治理，土壤、地下水、空氣等遭到嚴重污染。這些超越地方資源環(huán)境承載能力的經(jīng)濟行為，從短期看地方GDP獲得了較快增長，地方財政收入水平得到提升，但整個區(qū)域生產(chǎn)、生活所依賴的最基礎生態(tài)資源與環(huán)境遭到破壞，治理和恢復要付出的代價會數(shù)倍于所獲得收益。

（二）區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

在以行政區(qū)地域為單位的經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府較少考慮區(qū)域的整體經(jīng)濟要素特征和本地要素優(yōu)勢與劣勢，忽視本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點與整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)配置格局的關(guān)系，紛紛將一些熱門的產(chǎn)業(yè)、一些投資少回報快的項目以及在別的地區(qū)成功的項目作為發(fā)展的重點，造成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同。這些發(fā)展經(jīng)濟的手段在短期內(nèi)確實帶來了地方經(jīng)濟的較快增長，但隨后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化的消極作用就顯現(xiàn)出來了，區(qū)域內(nèi)雷同產(chǎn)業(yè)競爭激烈，一些經(jīng)營不善的企業(yè)破產(chǎn)倒閉，損害了區(qū)域經(jīng)濟的分工效益和結(jié)構(gòu)效益，破壞了不適宜產(chǎn)業(yè)開發(fā)地區(qū)的生態(tài)資源與環(huán)境。

（三）區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系不協(xié)調(diào)

在做大做強、全面發(fā)展的思路下，各個行政區(qū)之間的經(jīng)濟關(guān)系被政府人為干預。為保護本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府紛紛通過行政手段進行地方保護和市場分割，對地區(qū)市場設置障礙進行封鎖，禁止外地同類產(chǎn)品進入本地市場；為了使本地的生產(chǎn)有穩(wěn)定的原料來源，還控制原材料等資源的自由流動。從長期來看，這種地方保護和市場分割的行為并沒有帶來本地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和壯大，反而在地方保護下粗放發(fā)展，效益低下，破壞市場作為資源配置基礎性手段的作用，損害了資源的空間優(yōu)化配置效益。

（四）區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

由于長期的空間無序開發(fā)行為導致區(qū)域的生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間失衡，空間結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問題越來越嚴重，也成為區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的一個主要矛盾。區(qū)域發(fā)展中生產(chǎn)占用空間偏多，尤其是工業(yè)生產(chǎn)空間，反映出我們的空間利用效率不高；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了對耕地的肆意侵占，耕地銳減，安全持續(xù)地提供農(nóng)產(chǎn)品的空間受到嚴重擠壓。粗放的工業(yè)化、城市化對國土空間的占用導致湖泊、濕地、森林、草原、河流等提供生態(tài)產(chǎn)品的空間偏少。另外，在生態(tài)脆弱區(qū)的不當開發(fā)行為也導致適宜人類居住的生活空間不斷減少。

主體功能區(qū)規(guī)劃下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點

（一）不同功能區(qū)之間的差距縮小

與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)相比，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展滯后，地方財政收入較少，同時存在著大量貧困人口，區(qū)域性貧困程度很深。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)承擔著為區(qū)域乃至全國提供生態(tài)產(chǎn)品的責任，需要將生態(tài)修復和保護作為主要工作內(nèi)容，不符合區(qū)域功能定位的產(chǎn)業(yè)將被限制或禁止，通過大規(guī)模工業(yè)化和城市化來實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的路徑將無法實施，找尋到適合區(qū)域發(fā)展道路的難度在不斷提升。因此，這兩類區(qū)域的貧困程度有可能進一步加深，區(qū)域之間的差距將進一步擴大。

（二）限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的利益保障

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能定位是為局部乃至全國提供生態(tài)服務和生態(tài)產(chǎn)品。這些區(qū)域為了保護生物多樣性、保護自然文化遺產(chǎn)以及涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，放棄對國土資源的深度開發(fā)，不能依賴對當?shù)刈匀毁Y源的工業(yè)化開發(fā)去推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，失去了以傳統(tǒng)路徑發(fā)展經(jīng)濟的機會，嚴重影響地方政府提供公共服務的水平和能力，當?shù)鼐用褚惨虼嗽馐芰溯^大的福利損失。作為生態(tài)貢獻區(qū)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)為了整體的生態(tài)利益放棄了發(fā)展利益，如何保障這些區(qū)域的利益，讓居民能夠享受到均等化的基本公共服務和同質(zhì)的生活條件是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點。

（三）地方政府行為自覺符合主體功能區(qū)要求

主體功能區(qū)是一個跨行政區(qū)的國土空間規(guī)劃，落實主體功能區(qū)規(guī)劃實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要地方政府的積極組織實施。在現(xiàn)有的政績考核體系下，地方政府的行為不會自覺符合主體功能區(qū)的要求。在生態(tài)建設方面，盡管不少地方已經(jīng)將生態(tài)建設的成績納入政績考核體系，但其在考核指標體系中所占的比重較小，招商引資、GDP的增長依然是考核的關(guān)鍵，起不到引導地方政府行為轉(zhuǎn)變的作用。在優(yōu)化開發(fā)方面，地方政府在創(chuàng)新發(fā)展難以見效的情況下，會不自覺地依賴于傳統(tǒng)的粗放發(fā)展路徑。地方政府的行為不能自覺符合主體功能區(qū)的要求，區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展超越資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟關(guān)系沖突和空間結(jié)構(gòu)不合理的問題都難以得到根本解決。

主體功能區(qū)規(guī)劃下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策支持

（一）財政政策

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標并不是每個類型的區(qū)域都有發(fā)達健全的產(chǎn)業(yè)體系，而是讓各個類型區(qū)的居民能夠享受到均等的基本公共服務，財政政策是實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵，具體途徑如下：

一方面要加大縱向的財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步將目前的財政轉(zhuǎn)移支付體系由專項支付為主調(diào)整為一般性財政轉(zhuǎn)移支付為主，提高對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付水平；同時，給予優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新行動財政專項資金支持。另一方面，建立完善的橫向生態(tài)補償機制，按照“誰受益，誰付費”的原則，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)應該通過資金補助、生態(tài)系統(tǒng)服務和資源使用付費等方式對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行生態(tài)補償。通過財政政策的支持，確保限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的地方政府能夠有財力提供基本的公共服務，包括教育、科技、醫(yī)療設施和全方位覆蓋的社會保障體系。

（二）投資與產(chǎn)業(yè)政策

在投資政策方面，要加大對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護設施及具有公共服務功能設施的建設，積極支持適合區(qū)域特征的基礎設施建設。政府按領(lǐng)域安排的投資，要符合各地的主體功能定位，要服從于主體功能的規(guī)劃。比如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資重點投向主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，高新技術(shù)投資可較多地投向優(yōu)化開發(fā)區(qū)，引導和幫助地方政府的行為與地區(qū)主體功能定位相符合。

在產(chǎn)業(yè)政策方面，要從區(qū)域稟賦差異出發(fā)，改變過去產(chǎn)業(yè)政策全國基本無差別的狀況，實施差異化的產(chǎn)業(yè)政策，不同類型的區(qū)域?qū)嵤┎煌漠a(chǎn)業(yè)政策。在重點開發(fā)區(qū)鼓勵某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)可能就是限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；在限制開發(fā)區(qū)禁止的產(chǎn)業(yè)，在重點開發(fā)區(qū)可能就是鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點上，優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要是促進產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級和創(chuàng)新能力提升，重點開發(fā)區(qū)主要是加強產(chǎn)業(yè)配套和集聚產(chǎn)業(yè)的能力，限制開發(fā)區(qū)主要是引導其發(fā)展區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)。

（三）土地政策

土地政策是約束和引導各地按照區(qū)域主體功能定位進行經(jīng)濟建設的一個重要手段。要按照主體功能區(qū)的功能定位進行建設用地的指標分配，改變過去按照行政區(qū)分配指標的辦法。這樣既能滿足經(jīng)濟建設對土地資源的需求，也能有效保護土地這一基本生態(tài)資源。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)重點加強土地的集約化利用水平，并嚴控新增建設用地；在重點開發(fā)區(qū)主要進行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集聚和城市化建設，可適當增加建設用地量；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要進行土地用途的嚴格管制，嚴禁生態(tài)建設用地改為其他用地建設項目。

（四）人口政策

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是人口分布與經(jīng)濟布局、資源環(huán)境條件相匹配。要進行生態(tài)移民，有序轉(zhuǎn)移限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)超載的人口到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)就業(yè)定居，否則無法阻止當?shù)鼗凇鞍l(fā)展權(quán)”考慮的經(jīng)濟開發(fā)行為，也就無法真正實現(xiàn)區(qū)域的主體功能定位。在進行人口轉(zhuǎn)移的過程中，一方面要對限制人口轉(zhuǎn)移的政策和制度進行改革，破除享受公共服務與戶籍相掛鉤的制度，使轉(zhuǎn)移的人口能夠公平地享有基本公共服務；另一方面要加強限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育和技能培訓，提升轉(zhuǎn)移人口的異地就業(yè)能力。

（五）政績考核政策

科學合理的政績考核政策是促使地方政府行為符合主體功能定位、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。要基于主體功能區(qū)定位創(chuàng)新政績考核指標，實施有差異的政績考核政策。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，主要考核評價產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、資源消耗水平、自主創(chuàng)新能力提升和環(huán)境保護，弱化對經(jīng)濟增長指標的評價；對于重點開發(fā)區(qū)主要綜合考核評價其經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)集聚、環(huán)境保護和城鎮(zhèn)化水平；對于限制開發(fā)區(qū)，不評價經(jīng)濟增長、財政收入、工業(yè)化和城市化水平，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點考核農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與生產(chǎn)效益、耕地保護水平，在重點生態(tài)功能區(qū)重點考核提供生態(tài)服務和生態(tài)產(chǎn)品的水平；對于禁止開發(fā)區(qū)，重點考核評價保護自然資源、生態(tài)資源與環(huán)境的水平和能力。

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