我國城市公共危機管理的預警機制研究

胡振華

（湖南城市學院，湖南 益陽 413000）

我國城市公共危機管理的預警機制研究

胡振華

（湖南城市學院，湖南 益陽 413000）

近年來隨著城市現代化的飛速發展，城市規模擴大，功能增強，很大程度上提高了城市居民的生活質量。但高速發展的背后也帶來了日益增多的各種危機，單一的災害很容易引起嚴重的次生災害，進而演變成一系列的災害，如“天津港爆炸”事件、“SARS”事件、“9 11”事件、“汶川”地震等各種災難。災害的嚴重性讓各國政府都深刻意識到城市危機管理的緊迫性和重要性，城市危機管理現已成為全球熱切關注的難題。本文界定了公共危機和公共危機管理的概念，分析了我國城市公共危機管理預警機制存在的困境與問題，并提出了完善我國城市公共危機預警機制的三條途徑。

城市公共危機；危機管理；預警機制

1　相關概念

1.1公共危機界定

公共危機主要是指一個突發型的事件對大范圍的民眾的工作生活、生命財產以及社會秩序造成威脅的狀態。公關危機的內涵主要是3個要點：一是公共性，這是說危機要影響到公共的領域；二是突發性以及緊迫性，這是指如果危機得不到及時處理就會擴散和升級；三是公共危機具有嚴重的破壞性和危害性，處置不得當將會對社會造成巨大的恐慌和損失。

1.2公共危機管理的內涵

公共危機管理，它是一種全程的危機管理體系，要求每一個相應的階段都有對應的公共危機管理機制，準確的預測危機的形勢，盡量把公共危機的事態可以控制在某一個特定的區間，避免情況進一步惡化；全方位的公共危機管理不但需要在危機管理周期的每個階段建立對應的管理機制，更主要的是怎樣實現機制相互之間的有效運行。公共危機管理需要宏觀層面和微觀層面的有機結合，在制度、組織、資源等框架內建立一種全過程、整體化的危機管理有機體系。本文主要是闡述危機預警機制對我國現行的城市公共危機管理的重要性。

2　我國城市公共危機管理預警機制面臨的困境與問題

2.1我們國家的城市公共危機管理預警決策機制面臨一定程度的困境

由于我們國家目前對城市公共危機的處理是單災種的、孤立的，沒有形成一個多部門相互聯系的有機系統，這將很難應對目前多發性的城市公共危機。在應對城市公共危機時應盡最大可能高效調動各種資源進行全方位、多層次、多部門的協調，把危機的危害降到最低。目前我們國家的地市級政府部門雖然都在其政府辦公廳下設成立了相應的危機應急管理辦公室，但從職能分工以及職責的角度看，主要還是本級政府的總值班工作室替本級政府進行危機信息的傳達、督促、會務、協調等工作但是由于缺乏全政府、全社會、綜合的協調和管理這必將導致公共危機預警機制中資源配置的不協調，政府很難形成危機管理的綜合協調機制，難以實現危機資源整合和協同決策的保障。

2.2我國城市公共危機管理社會力量參與不足，預警責任制度不健全

目前國際盛行的公共危機管理理念是強調“全政府、全社會”的公共危機管理。在城市公共危機管理中實現公民有序的參與是充分發揮公民主體作用，最終戰勝危機的保證。但是當前我們國家的公民大都不具有在危機狀態下積極參與的意識，也不懂怎樣參與到危機處理中。所以，當面對危機的時候，處于危機中的公民就很難做出應對措施，很容易陷于被動和驚慌之中，這將導致危機事態進一惡化。在整個危機的處理過程中，城市居民和各種社會組織、工商企業，是公共危機管理的直接受眾，同時也是至關重要的管理主體，他們理所當然的參與到公共危機處理的全過程中，與政府一同化解危機。如果危機的處理中能夠有廣泛的社會力量參與其中，這不但可以塑造這些個人和組織的應急管理文化，而且在危機的預警、應對、以及恢復的整個過程中能夠提高政府公共危機管理的能力。

當前，我國針對各級干部在公共危機預警中的責任規定還存在不足，一方面預警的責任一般在一些政府文件當中并且數量較少；另一方面是責任規定相對模糊，只規定了相關領導干部因過錯或瀆職而出現重大事故的必須引咎辭職，并沒有明確相關責任主體在不同類型的公共危機事件中或預警過程中應該承擔什么責任；三是忽視了建立保證責任內容實現的制度。首先，問責主題上隨意性較大，相關媒體、社會大眾以及其他組織的積極性沒有充分調動起來；其次，責任承擔的方式上相對單一，引咎辭職是普遍采取的方式，不同級別危機的責任處理方式沒有明確規定；最后，在追責的對象上，大多數都是追究各級黨政領導的責任，忽視了追究當事人、相關媒體以及專家組等人的責任。

2.3我國城市公共危機管理預警信息機制中的困境

城市危機管理是一個涉及多行業、多地區、跨時段的綜合性系統管理工程，要求各方面的積極配合和團結合作。但是我國目前的行政組織結構是科層制這就決定了危機信息得層層上報，然后再層層傳達決策的信息，所以必將導致信息機制不暢。當前，在我國的各級政府運作體制之間，因為各種因素下級政府會采取虛假治理的行為，經常發生隱報、瞞報。而由于地方政府的分權會造成局部利益與國家整體利益之間的矛盾沖突，地方政府會從局部利益考慮問題，為了自身利益，實行地方保護主義，人為地把危機信息的傳輸渠道扭曲，抵制相關應對措施，導致上級政府不能準確把握危機信息，不能對危機做出有效的決策，從而不能把握控制危機的最佳時機。

3　完善我國城市公共危機預警機制的途徑

3.1完善危機預警機制的法律體系

因為政府在建立公共事務預警機制過程中掌控著具有強制約束力的公共權力，而社會組織則沒有強制性權力做后盾。因此，社會組織要想在公共事務治理領域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設計明晰雙方在公共事務治理領域的權力、責任與義務，即明確各自的治理權限。應該在國家層面上頒布相應的法律、法規，將危機管理預警法制化、制度化和常態化。改變過去立法層次低、側重登記管理等傾向，逐步向注重依法監督和管理的長效機制過渡，在法律上對社會組織公共危機治理的行為加以規范和保障。

3.2建立危機預警多元主體協同治理的網絡結構

危機預警管理在發達國家大多建立了比較全面的應對網絡，聯合各種力量應對危機除了政府之外，營利組織、非政府組織、公民和媒體都是公共危機預警和治理的參與者。所以我們國家的危機預警和治理應該借鑒發達國家的模式把危機治理體系看作一個整合的系統，包括政府、營利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統，各子系統之間相互關聯，相互協作，共同處于社會大環境中，而且受周圍環境的影響。危機網絡治理結構利用現代網絡與信息技術，以多元主體相互間的信任與合作為基礎，通過建立一系列正式和非正式制度，進行溝通合作和資源共享，實現危機的協同治理和公共利益的最大化。

3.3加強危機預警和應急教育，提高公民的應急能力

危機培養教育是公共危機管理的基礎和前提。國民危機意識的強弱是危機治理效率高低的關鍵因素。首先，政府部門要通過對危機信息收集、分析、傳達，提高公民應對危機的警覺性和靈敏度。其次，要盡快改變目前只局限于紀念日或活動日的“點綴式”應急知識宣傳，做到應急教育的常態化，通過專題講座、媒體宣傳、課程培訓等途徑，對公民進行應急知識教育，使公眾了解應對常見突發事件的自救和協防知識。同時要建立危機應對情景仿真教育與演練體系，提高公民應對突發公共事件的綜合素質、應對技能和應急處置能力。創建應急知識“常態教育”模式，形成全方位、多層次、全過程的應急教育體系，從而普及預防、避險、自救、互救、減災等防護知識，增強公民的公共安全意識和社會責任意識，提高公民危機治理的能力，最大限度地消減突發公共事件造成的危害。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.156

D630

A

1673-0194（2015）20-0209-02

2015-09-25

2014年湖南城市學院課題（2014xj12）。