城鎮化發展問題研究

包 曉

（中共南陽市委黨校，河南 南陽 473000）

城鎮化發展問題研究

包 曉

（中共南陽市委黨校，河南 南陽 473000）

當前，我國經濟社會發展的主要的動力是城鎮化發展，并且在市場配置過程中逐步形成以都市圈、城市群為主體、大中小城市協調發展的城鎮格局。新型城鎮化發展道路已經成為我國城鎮化發展的必然選擇，黨的十八大指出，加快城鎮化建設是當務之急，因此，城鎮化建設需要重點推進。城鎮化發展作為現代化建設和全面小康社會建設的重要途徑在取得巨大的發展成就時，也帶來不少問題。文章就城鎮化的發展趨勢進行分析，探究新型城鎮化道路中所面臨的新問題，提出科學發展的戰略思想，以推進我國城鎮化建設持續健康發展。

城鎮化；發展趨勢；集約化

城鎮化是工業化、現代化的重要標志，也是經濟社會發展的必然趨勢。改革開放以來，城鎮化在推動經濟快速增長中扮演著重要角色。黨的十八大指出，加快城鎮化建設是當務之急，城鎮化作為小康社會建設和現代化社會建設的重要途徑，需要重點推進和實施。現今，我國城鎮化化率已經從1978年的17.9%提高到2015年的58.6%。但城鎮化在取得成績時出現了不少問題，如二元結構對立、城鄉差距大、環境惡化等問題，造成這些問題的原因較多，其中最為重要的是傳統的城鎮化發展道路。試想如果繼續按照傳統方式進行，城鎮化的發展將難以為繼。鑒于此，新時代下，城鎮化發展道路需要制定科學化的發展戰略和合理化的政策措施。

1　城鎮化發展趨勢

1.1集約化發展

發展方式作為生產要素分配、投入、組合及使用方式，決定發展模式和發展路徑。在過去很長的一段時間內，我國城鎮化發展方式是“粗放型”，這一方式在過去取得過較為明顯的成就，但按照粗放型的發展方式繼續發展會加大資源環境問題，經濟發展與資源環境的矛盾日漸突出，城鎮化可持續發展將不能繼續進行。城鎮化“粗放型”的發展是高消耗、高投入、高污染、低收益，主要的內容是數量擴張、外延擴張。這一“粗放型”的發展方式過分重視規模與速度，忽視城鎮化的質量及收益，導致利用效率低，造成資源浪費，加劇了我國資源消耗，對我國城鎮化的健康發展及可持續發展產生影響。鑒于此，城鎮化的發展模式已成為我國城鎮化可持續發展的必然選擇。

新型城鎮化的深入發展，需要在資源節約上下功夫，積極探索資源節約的利用制度，形成資源節約，切實做好城鎮總體規劃、能源利用規劃、生態環境保護規范等相關規劃。在城鎮化建設的過程中加強土地資源的集約化利用，大力實施節能減排，提高資源利用效率，打造一批低碳城鎮。

1.2城市群和都市圈推進城鎮化發展

就國內而言，我國大城市大部分分布在東南沿海地區，東南沿海地區不僅產業密集且人口密集，超級城市核心是北京、天津、上海、廣州。它們對周邊的小城市、小城鎮具有輻射帶動作用。城市綜合承載能力進一步提高，城市群、都市圈內將成為推進城鎮化的主體形態，大中城市構成經濟活動的重心，縣級以上城市GDP在全國城市中所占比重提升，特大城市的人口規模受到合理疏導，中小城市隨著基礎設施的進一步完善將會吸納更多城鎮化新增人口。

1.3多元化發展

我國國土面積遼闊，各個地區的自然條件、發展水平、產業機構及區域發展戰略不同，區域城鎮化發展水平及發展階段不同。現今，我國東部地區城鎮化發展水平較高，城鎮化發展較為成熟，大城市多，城鎮化體系較為完善，呈現網絡化發展的區域性特征。中部地區城鎮化發展水平與東部相比較為落后，多以重工業為主，城鎮化及服務體系不太完善，農村人口的轉移壓力較大，特大城市少，中等城市的規模小，小城鎮發展不足。現今，東部地區呈現出“點軸”發展模式，城鎮化處于發展上升階段。我國西部地區地域遼闊，生態環境脆弱，城鎮化化發展受區域環境、地形地貌等條件影響，城鎮化發展較為滯后。

面對我國當前城鎮化的發展趨勢，我國要結合實際的現狀制定出符合各地實際的城鎮化發展戰略，因此，多元化的發展模式是我國城鎮化發展的必經之路。具體而言，東部地區城鎮化發展水平較高，其發展目標以完善城鎮化功能，提高質量和效益為目標，以發展城市群和城市帶為中心，力求形成網絡型的現代化城鎮體系；中部地區城鎮化發展速度加快，但是中部地區不同城市的發展水平仍舊有較大差距，因此，也需采用多元化的發展模式。具體來講，中部地區可依托中部城市的“點軸”作用，積極推動城鎮化進程的發展。此外，中部地區農村人口占多數，其中較為突出的問題是“二元結構”的城鄉問題和“三農問題”，新型城鎮化戰略發展重點，應促進大中城市、小城市、新型農村協調發展，新農村建設工程中，借助城市功能提高完善新農村的承載能力，積極推進農村人口向城鎮轉移；西部地區因受自然條件制約，城鎮化發展較為落后，在今后的發展過程中應當采取大城市和小城鎮結合的城鎮化發展模式，采用“據點式”的發展模式，培育潛力較大城市的大城市群，帶動周邊地區的發展，在據點式發展到一定規模時積極轉變為“點軸”式的發展模式。

2　我國城鎮化發展面臨的新問題

2.1城鎮化建設融資方式加大財政金融風險

城鎮化建設的加速發展離不開資金的投入，而且城鎮化建設耗資巨大，當前，我國城鎮化建設所需資金以政府財政為主，多元化的資金投入機制并沒有形成。城鎮化基礎設施建設中解決資金缺口的辦法是外部融資，主要是銀行借貸、發行債券，無論選擇哪種方式都會形成相應的地方債務。此融資方式主要依靠土地租用買賣和財政補貼來還本付息。可以說，該方式的償還資金本就不具備相應的穩定性，并且，短期內大規模的城鎮化建設會給地方政府帶來金融和財政風險。

2.2城鄉二元制度不利于城鎮化建設

土地是城鎮化建設過程中最重要的資本，決定了城市的發展空間及成本。我國現行的土地管理制度對城鄉土地實行的是不同的政策。而且，城市和農村所享有的市場條件及補償政策不同，因此，這會在一定程度上對土地的無序擴張造成一定的影響。城鄉結合部出現了泛濫的“小產權房”，農村土地在征用過程中，成本的征地不僅不能使農民享受到城市化成果，也不能夠獲得土地利益，最終造成農民利益受損。隨著城市化進程加快，農民工進入城市后開始游離于城市體制之外，他們享受不了城鎮人口的待遇，看病難、買房難、上學難等問題阻礙農民成為新市民。

2.3城鎮化缺乏協調發展的政策

我們城鎮化發展進程的政策調控方面存在的問題是地方分割化及行政化。城鎮化建設行為主體結構的推進中，政府起主導作用，代替了市場機制，這一過程中，城市居民和企業參與度不足，而且，在城鎮化發展過程中，各個地區缺乏有效地協調機制，不少地區城鎮化的建設過程中，實際上是不同層次、不同規模間以政府為主體分散進行的，而行政體制和財政體制并沒有發揮用處。針對大區域范圍內，各個區域城鎮化政策的制定的出發點都是基于自身利益的最大化，區域間城鎮化政策缺乏協調性，導致城鎮化體系建設過程中，城鎮定位模糊、功能大同小異，很難形成分工協作的關系，難以提高城鎮體系的綜合收益，最終阻礙城市大都市的形成。

2.4城鎮建設規劃設計滯后

我國各個鄉鎮的總體規劃基本于21世紀初編制完成，但與現如今相比，形勢和環境發生了較大變化，原有的規劃已不適應發展的需要，規劃滯后和質量不高的問題比較突出，普遍缺乏控制性詳規和專項規劃，城鎮建設散亂現象沒有得到根本遏制。

3　促進城鎮化健康發展的建議

3.1建立和完善城鎮建設投資和融資體系

建立由政府引導、社會資金參與、多元化籌資的小城鎮建設投資和融資體系，突破城鎮化資金匱乏的瓶頸。一是完善國土資源局的各項職能，發揮政府對土地資源的配置和管理職能，搭建平臺，創造良好的投融資環境，招商引資，擴大開放，吸引社會資金投入到城鎮建設中。二是集中財政資金投入小城鎮建設，發揮財政資金在城鎮化建設中的撬動作用。每年集中財政資金加強和完善城鎮基礎設施、公共服務設施建設，使其取得明顯成效，形成示范帶動效應。三是繼續加大涉農扶持項目資金整合捆綁使用，提高資金綜合使用效率。四是認真研究中央、地方相關政策及發展規劃文件，加強項目建設前期工作，積極爭取中央、地方項目資金支持，緩解當地財政投入的壓力。

3.2完善城鎮化建設規劃

黨的十八屆三中全會提出“政府要加強發展戰略、規劃、政策和標準的制定和實施”。圍繞新型城鎮化發展目標和任務，著力解決標準和規范建設滯后于現實需要等問題，不斷完善標準體系，支撐保障有關戰略規劃落實，服務于經濟社會發展。規劃是城鎮化建設的龍頭，現今，我國不少地區城鎮化建設總體規劃跟不上時代發展需要，缺乏控制性詳細規劃和專項規劃，導致小城鎮建設散亂差。因此，要加大規劃的修編力度，優化新型城鎮化布局和形態，根據自身特點和發展條件，充分考慮資源環境承載能力，強化城鄉規劃相關控制指標，合理確定城市規模和城鄉居民點布局。積極探索推進“多規合一”，認真做好各專業各層級規劃標準的銜接與協調，研究編制相關綜合性規劃標準。統籌地上地下空間規劃，抓緊編制城市地下空間規劃、豎向規劃等標準，開發利用地下空間資源，切實解決重地上、輕地下的問題。此外，城市化建設的過程中不斷完善開發區、工業園區及各類基層設施、公共服務設施的規劃標準。

3.3積極完善土地流轉政策

在城鎮化建設過程中，農民更多地分享農業用地轉為非農業用地過程中形成的土地增值收益，需要改革和完善土地制度。首先，應當創立新的土地供給方式，縮小土地征地范圍。其次，積極穩妥開展土地流轉試點，在土地規劃范圍內，允許農村經濟組織直接轉讓，出讓土地的使用權。最后，城鎮化過程中興辦企業，允許土地使用合作方式進行項目開發，各個地區結合本地實際，因地制宜進行土地流轉，使土地能發揮最大效益。

3.4多元化協調發展大中小城鎮

縱觀發達國家城市化建設經驗得出，城鎮化建設在各個方面都占有優勢。在經濟發展過程中，大城市扮演著最為重要的角色。鑒于此，我國城鎮化發展重點用大城市帶動周邊小城市的發展，發揮輻射作用。我們國土面積遼闊，地域寬廣，但南部、中部、西部經濟發展不平衡，單一的城鎮化發展道路在我國是行不通的。因此，今后我國加快城鎮化進程的過程中需要走大中小城市協同發展道路，各個地區在城鎮化建設的過程中應當立足于本地實際，做好合理分工，使得各個地區能夠相互配合，最終形成具有本地特色的、多元化的城鎮化進程道路。

4　結 語

十八大報告中提出：“加快城鎮化建設是當務之急”。因此，新型城鎮化建設是我國經濟社會發展的必然發展趨勢，同時還是現代化的重要標志。近些年來，我國城鎮化建設取得了不少成就，但是不可避免的出現了許多問題，因此，城鎮化發展應當立足當下的社會背景，結合實際情況進行建設，最終才能夠促進我國城鎮化建設健康發展。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.150

F299.2

A

1673-0194（2015）20-0196-02

2015-08-20