國家級新區(qū)先行先試政策體系構(gòu)建對貴安新區(qū)的啟示
——以上海浦東新區(qū)為例

彭 珊

（貴州財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

國家級新區(qū)先行先試政策體系構(gòu)建對貴安新區(qū)的啟示
——以上海浦東新區(qū)為例

彭 珊

（貴州財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

2014年1月6日，國務(wù)院正式批復(fù)貴安新區(qū)成為國家級新區(qū)，提出了要把貴安新區(qū)建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會文明、環(huán)境優(yōu)美的西部地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)增長極、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)新高地和生態(tài)文明示范區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)，這不僅符合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略需要，也是打造黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)增長新高地的客觀要求。如何開辟新路，正確使用中央給予的先行先試權(quán)限是大力推進(jìn)貴安新區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。本文通過對浦東新區(qū)先行先試政策體系的橫縱向架構(gòu)分析，對貴安新區(qū)政策制定提供一定的借鑒經(jīng)驗。

國家級新區(qū)；先行先試；貴安新區(qū)

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)等新區(qū)通過不斷的政策體系演進(jìn)歷程，已構(gòu)建起了成熟的先行先試政策體系，在改革發(fā)展方面，為國家級新區(qū)提供了寶貴經(jīng)驗，為貴安新區(qū)先行先試體系構(gòu)建提供了重要的理論指導(dǎo)和實踐參考價值。

1　國家級新區(qū)先行先試政策體系的縱向構(gòu)架分析

縱向分析國家級新區(qū)先行先試政策體系，分為中央（含國務(wù)院及其部門）、省級（直轄市）、新區(qū)級3個層級。以浦東新區(qū)為例，中央方面的政策首先考慮浦東新區(qū)戰(zhàn)略的特殊地位，建立全局性、創(chuàng)設(shè)性、概括性的制度，為浦東新區(qū)的改革發(fā)展進(jìn)一步提供方向指引；在直轄市層面上，為加快浦東新區(qū)政策改革創(chuàng)新的腳步、不斷健全和完善機(jī)制體制，上海市人大、政府為浦東新區(qū)的改革發(fā)展提供了極為全面、具體、直接的保障，利用地方政府立法的權(quán)限，出臺了相應(yīng)政策；從新區(qū)層面上看，浦東新區(qū)人大及政府（含浦東新區(qū)成為行政區(qū)以前的新區(qū)管委會）出臺的政策著眼于新區(qū)改革和發(fā)展過程中的具體操作層面，全面細(xì)化和規(guī)范各種制度以及新區(qū)內(nèi)部的體制和機(jī)制，不斷逐步演化成為新區(qū)先行先試政策體系的主體部分。截止到2012年，在浦東新區(qū)改革發(fā)展政策文件中，中央層面制定了23件，省級（直轄市）制定了20余件，新區(qū)級層面制定100余件。

2　國家級新區(qū)先行先試政策體系的構(gòu)架分析

國家級新區(qū)的開發(fā)開放和建設(shè)發(fā)展從最初的側(cè)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，逐步過渡為經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，新區(qū)的先行先試政策也從新區(qū)建設(shè)初期的經(jīng)濟(jì)政策為主逐漸過渡到包括體制機(jī)制、行政管理、社會管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等多個方面。以浦東新區(qū)為例，通過研究發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)的政務(wù)規(guī)范、政府定位與機(jī)構(gòu)設(shè)置、開發(fā)開放、擴(kuò)大自主權(quán)、科技創(chuàng)新、人才戰(zhàn)略、綜合配套改革、社會管理服務(wù)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的內(nèi)容均納入浦東新區(qū)的先行先試政策體系。與此同時，由于浦東新區(qū)的先行先試政策體系縱向的3個層次彼此均呈現(xiàn)特點(diǎn)鮮明的定位。因此，用更精確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，對其先行先試政策體系加以分析，不但從方法上更加容易理清政策體系的脈絡(luò)，而且也較為容易地從效果上全面考察政策體系。第一，國務(wù)院及其部門（中央層面）發(fā)布的政策文件可劃分三大類：分別為行政管理及審批程序優(yōu)化、市場機(jī)制創(chuàng)新、財稅優(yōu)惠；第二，上海市（省級直轄市層面）發(fā)布的政策文件可劃分為體制創(chuàng)新五大類，分別是：行政管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國務(wù)院及其部門政策配套、重點(diǎn)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)；其三，浦東新區(qū)（新區(qū)層面）發(fā)布的政策文件主要針對微觀層面，涵蓋面廣泛，大致可劃分為行政職能轉(zhuǎn)變、市場機(jī)制優(yōu)化、社會管理創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展四大類。

3　國家級新區(qū)先行先試政策體系構(gòu)建對貴安新區(qū)的啟示

3.1先行先試政策的制定應(yīng)體現(xiàn)前瞻性、全局性、效率性

通過對浦東新區(qū)先行先試政策體系建構(gòu)的階段研究發(fā)現(xiàn)，為了保證改革發(fā)展和創(chuàng)新活動有理有據(jù)，同時能體現(xiàn)制度設(shè)計的前瞻性，在新區(qū)起步階段就秉承了“法規(guī)與規(guī)劃先行”這一發(fā)展理念。與其他國家級新區(qū)一樣，浦東新區(qū)也擁有國務(wù)院賦予的先行先試權(quán)，從本質(zhì)上來說是中央政府授予地方政府的一種特殊政策試驗權(quán)。從浦東新區(qū)新建開放到近幾年的綜合配套改革試驗來看，浦東發(fā)展成效顯著，新區(qū)的發(fā)展每一步都具有合法基礎(chǔ)。

目前，隨著國家和區(qū)域法治環(huán)境的不斷完善，針對各項社會活動的合法性，國家級新區(qū)改革發(fā)展的合法性和可持續(xù)性提出了更高的要求。同時，通過對浦東新區(qū)先行先試政策體系構(gòu)建的過程進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，國家級新區(qū)在制定政策的過程中應(yīng)充分考慮全局性問題，應(yīng)避免局部制度建設(shè)所帶來的資源浪費(fèi)，建立制度建設(shè)的整體和局部協(xié)調(diào)運(yùn)作的體制在新區(qū)初建階段尤為重要。此外，從全局看，國家級新區(qū)恰好是我國在改革發(fā)展進(jìn)入到攻堅階段，鞏固改革開放成果、加快改革試驗步伐、探索深化發(fā)展思路的慎重抉擇。毋庸置疑，發(fā)展、試驗、改革在效率上對國家級新區(qū)均提出了明確要求，在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時期，在改革同法治的關(guān)系包括沖突中，效率因素必將發(fā)揮作用。法治絕非空談，空談必將誤國，國家級新區(qū)先行先試政策制定和運(yùn)行過程中，推動國家級新區(qū)各項事業(yè)發(fā)展的正確選擇必然是法治為先、體現(xiàn)效率。

3.2先行先試政策制定應(yīng)該符合國家級新區(qū)定位

浦東新區(qū)的設(shè)立以“開發(fā)開放”為核心要素，肩負(fù)著“開發(fā)浦東，振興上海，服務(wù)全國，而向世界”的使命，其發(fā)展的道路向世人展現(xiàn)了一幅推進(jìn)和擴(kuò)大對外開放的圖卷。第一，在浦東新區(qū)先行先試政策體系構(gòu)建的初始階段，圍繞此中心，新區(qū)把規(guī)范建設(shè)重心設(shè)在加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、開放金融市場、鼓勵外商投資、設(shè)立保稅區(qū)等方面。第二，在形成階段，新區(qū)把規(guī)范建設(shè)重心放在新區(qū)的功能區(qū)建設(shè)、審批權(quán)下放、擴(kuò)大企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)、行政社會事務(wù)機(jī)制建設(shè)及創(chuàng)新等方面。第三，在綜合夯實階段，新區(qū)把規(guī)范建設(shè)重心放在綜合配套改革、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國際金融中心和航運(yùn)中心建設(shè)、改革經(jīng)驗總結(jié)推廣等方面。目前，我國的國家級新區(qū)，分別在區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展定位、地域條件、功能劃分等方面有顯著差異，改革創(chuàng)新、先行先試的領(lǐng)域和內(nèi)容也有差別。貴安新區(qū)作為起步較晚、基礎(chǔ)較薄弱的西部新區(qū)，結(jié)合浦東新區(qū)先行先試政策體系建構(gòu)的經(jīng)驗，在先行先試政策體系構(gòu)建上，必須始終堅持以服務(wù)新區(qū)發(fā)展定位為宗旨和出發(fā)點(diǎn)，著眼于切實有益于鞏固新區(qū)功能定位和促進(jìn)核心目標(biāo)實現(xiàn)。

3.3先行先試政策的制定和運(yùn)行應(yīng)該符合標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求

早在1991年，華東政法大學(xué)陳忠誠教授即撰文，就國務(wù)院和上海市政府于1990年頒布的9部關(guān)于浦東新區(qū)開發(fā)開放的規(guī)范性法律文件在立法技術(shù)層而提出商榷，涉及規(guī)范名稱、立法依據(jù)、結(jié)構(gòu)及條款、規(guī)范間沖突等方面。長期以來，上海市高度重視地方立法的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化問題，陸續(xù)出臺了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)程序的規(guī)定》（1986年，已失效）、《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》（1995年）、《上海市制定地方性法規(guī)條例》（2001年），對規(guī)范性法律文件制定和運(yùn)行過程中的相關(guān)技術(shù)性問題進(jìn)行規(guī)范，對促進(jìn)浦東新區(qū)先行先試政策的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化起到了一定作用。

因此，結(jié)合浦東發(fā)展先行先試政策的制定和運(yùn)行的情況分析，從省級層面來看，為更好地為新區(qū)改革發(fā)展提供全面、具體、直接的保障，貴安新區(qū)應(yīng)加快改革的創(chuàng)新步伐，建立和健全各項機(jī)制、體制，充分利用地方立法權(quán)限，具體來說，一是貴州省人大盡快啟動《貴安新區(qū)條例》立法程序，避免現(xiàn)行體制的干擾，突破體制上的障礙，通過立法賦予貴安新區(qū)先行先試權(quán)，明確管委會的行政執(zhí)法主體資格，確認(rèn)《貴安新區(qū)總體方案》和《貴安新區(qū)總體規(guī)劃》中包含的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位，建立相關(guān)的管理和推進(jìn)體制。二是協(xié)調(diào)省政府各部門出臺配套政策，為貴安新區(qū)完善市場機(jī)制、激發(fā)市場主體活力、承接下放的各項行政審批權(quán)限提供具體的指導(dǎo)和支持，按照統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署推進(jìn)、統(tǒng)一規(guī)范管理的原則，加強(qiáng)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)、風(fēng)險管控，在省級層面建立“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”的容錯機(jī)制。

從貴安新區(qū)層面來說，應(yīng)立足于實際操作，全面細(xì)化上位制度規(guī)范和新區(qū)內(nèi)部體制機(jī)制，圍繞新區(qū)的三大戰(zhàn)略定位，瞄準(zhǔn)“三有一大”的近期目標(biāo)和2020年的中遠(yuǎn)期目標(biāo)，從完善管理體制機(jī)制、增強(qiáng)發(fā)展能力、保障與發(fā)展民生、生態(tài)文明等方面構(gòu)建完備的先行先試政策體系。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.103

F127

A

1673-0194（2015）20-0133-02

2015-08-27

貴州省科技廳軟科學(xué)課題（黔科合LH字［2014］7276）。