國家財經政策對地方投融資業務的影響與分析

許保軍

（安陽市城鄉一體化示范區管委會財政局，河南安陽455000）

國家財經政策對地方投融資業務的影響與分析

許保軍

（安陽市城鄉一體化示范區管委會財政局，河南安陽455000）

地方投融資業務的快速發展，逐步累積了一定程度的風險。國家對此十分關注，連續出臺了多項財政政策，對地方投融資業務進行規范。本文對國家出臺的財經政策以基層視角對政策進行解讀，找出地方投融資平臺公司及其業務的未來走向，淺析下階段融資手段的適用和選擇。

財政政策；投融資；影響；分析

一、國家財經政策對投融資業務的影響解讀

2008年11月份，面對國際經濟形勢復雜多變、持續低迷的嚴峻挑戰，國務院出臺了“國十條”政策。地方政府在中央政府4萬億元大規模投資的影響下，地方政府將大量資金投入到了基礎設施、公益事業建設上來。在籌集資金方面，地方多以融資平臺公司為主，通過政府信用的某種“背書”，向銀行、信托等金融機構尋求支持，地方投融資業務在全國開始迅速增長。2009年，為應對金融危機的影響，河南省政府出臺文件，支持發展地方投融資業務。主要是建立公司制的產業集聚區投融資平臺,多渠道籌集建設資金，多渠道注入實物資產，增強投融資公司資本實力。實際上，國家出臺“4萬億”投資計劃時，南方城市投融資平臺公司已經進入高速發展期，到2009年下半年，投融資平臺公司的快速擴張風險已引起中央高度關注。

2010年，國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。在對融資平臺公司進行清理規范的同時，要求妥善處理核實好融資平臺公司債務。對融資平臺公司融資項目進行甄別，只承擔公益性項目的平臺公司不能再融資。同年，國家“四部委”對地方融資平臺進行認定。銀監會要求商業銀行在金融支持時對以政府融資平臺為主體的貸款項目進行嚴格把握。從各地方執行情況來看，執行并不徹底。

隨后，受政策以及貸款還款期到來等多重因素影響，投融資平臺公司開始與“影子銀行”進行密切合作，地方債務風險進一步放大。2012年底，財政部、央行等四部委發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》。通知要求，集中治理違規集資；規范回購（BT）方式舉債；加強對融資平臺公司注入資本金、土地儲備融資等行為的規范管理。這是對政府投資的公益性項目舉債的點剎，對地方政府及平臺公司的投融資業務產生了較大影響，很多依靠政府信用、土地出讓等償還貸款的融資越來越難。為了規范和化解地方債務風險，2013年中期，國家審計署組織開展了全國性的債務審計，摸清了中央和地方各級政府債務底數，也為國家出臺新的財經政策打下了堅實的基礎。截至2013年6月底，統計的全國政府性債務總額約為20.7萬億元，地方債務17.9萬億元，其中，地方融資平臺債務占到債務總額的37.4%。

2013年,十八屆三中全會發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》將允許地方政府發債，允許民間資本參與到基礎設施建設中來。同時，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》。意見明確指出，賦予地方政府采取政府債券方式依法適度舉債權限，加大財政支持力度，在城鎮基礎設施等方面推廣使用政府與社會資本合作即PPP模式；審計甄別政府債務，除在建項目的過渡期外，地方融資平臺公司將不得繼續開展政府融資業務，也不能再新增政府債務等。《意見》的下發，直指目前地方投融資業務出現的亂象，以控制風險、規范管理為目標，對地方投融資業務出現的問題進行了直接呼應，明確了解決問題的“路線圖”。十八屆三中全會后，《預算法》也迎來了首次修訂，進一步從法律的角度對地方政府債務以及投融資業務等加以約束。對地方債務管理除明確總體精神外，也有較具體的規范性措施，如建立預算穩定調節基金等。可以肯定，這又是加強對地方債務管理的“緊箍咒”，隨著改革措施相關細則的進一步出臺，地方政府的平臺公司及其投融資業務走到了生死存亡的“十字路口”。

二、平臺公司及其投融資業務走向分析

根據相關政策要求，最遲在2016年底，政府融資平臺公司必須剝離政府融資功能。在嚴格的政府監管壓力下，除棚戶區改造等國家政策性融資外，各銀行對地方投融資平臺新增貸款發放和存量到期貸款置換開始變得越來越謹慎，地方投融資平臺相繼出現了業務停頓、新建項目貸款不予受理、在建項目后續融資更嚴格、貸款資金使用受限、已批融資額度暫停或無法提用、企業債等融資審批關難過、再融資工作困難等一系列突出問題。除此，地方融資平臺普遍還面臨著規模小且分散、資產質量不佳、盈利水平低和自我造血功能不足、法人治理結構及項目管理能力弱等困難。在此情況下，各類融資平臺公司亟待迅速轉型，拓展經營范圍，實現自我造血，否則將可能面臨被解散、淘汰的命運。從2014年年初開始，部分地方的融資平臺公司就已經開始嘗試向“市場化主體”方向轉型，逐步減少“政府業務”，厘清與政府及公益性項目建設之間關系，以市場主體多做一些能夠獲得盈利的項目。

根據國家審計署在《全國政府性債務審計結果》里發布的有關數據，全國有約7170個融資平臺公司。其中，按級別分類，有省級、地市級、縣鄉級。就其具體業務可大致分為三類，一類是政府“項目代理人”公司，主要以公益性項目為主，替政府融資，獨立性較低；二類是以土地、政府資源運作為主的公司，有一定的獨立性，部分業務也是圍繞政府工作而進行；三類是以建設路橋、環保、部分民生項目運作為主，同時也衍生出部分“上下游”產業，業務開展相對比較獨立。受國家多項宏觀財經政策的共同擠壓，融資平臺特別是前兩類平臺公司的業務拓展會受到越來越多的限制。未來，融資平臺公司的轉型將由小向大集中，由追求遍地開花的數量型轉向追求資源集中、市場化運作的變化，即公益性的項目由政府部門承擔，公益性項目債務納入政府預算，地方融資平臺轉向以經營項目建設等具體業務或以政府資源投入進行資本性業務為主，其償債資金來源主要依靠自身經營收益與資本運作產生的紅利收入。從業務角度來看，對于有贏利的項目可以進行市場化處置，收費的公益型項目可以由投融資平臺公司運作，主要由地方政府發行專項債券融資或采取政府與社會資本合作(PPP)模式支持。融資平臺公司未來會選擇關閉、合并（重組）或者轉型，轉型可能會分化轉型為具體產業、PPP合作平臺和金融控股、資本運營類等類型企業。

同時也應該清醒地認識到，推進城鎮化建設仍然是當前或今后一段時期的國家重要經濟發展戰略，其仍然是地方政府的發展建設的重要“推手”之一。與此相適應，資金需求仍然強烈，地方政府的資金供給模式也需逐步改變。因此，不難想象，融資平臺公司未來將獲得地方政府的大力支持，只是在支持方式會有所改變。在資產投入上，挖掘政府資源和城市開發潛力，改變由原來“一鍋端”到注入更多市場化的城市經營性資產和項目，通過拓展經營業務和穩定的利潤來源，成為參與市場競爭的“一份子”。在發展方式上，按照國家倡導，以采取“PPP”合作模式為主，其他模式為輔的更加市場化的方式，逐步實現平臺公司單一功能向市場化經營主體轉型。

三、部分融資手段的政策限制及優劣分析

地方政府的投融資業務需結合國家政策的支持方向、當地財政實力、平臺企業現狀及融資項目等綜合確定。在當前國家政策下，融資主體由政府部門、企業等承擔，較適合且能實現的融資方式主要是PPP、政府發債、銀行貸款，中期是企業債、融資租賃，遠期是股票融資、社會集資（民間借貸）和其它金融手段。現將部分融資方式是否受政策限制以及優劣情況分析如下。

當前面臨的政策影響對地方政府及其融資平臺公司來說，既是困難也是機遇。希望地方政府及其平臺的投融資業務能經受住國家的宏觀財經政策的一次次“洗練”，實現“涅槃重生”。

F276.3

A

1005-913X（2015）05-0151-01

2015-03-01

許保軍(1974-)，男，河南安陽人，會計師，經濟師，助理金融師，研究方向：財政稅收及金融。