淺談行政事業單位內部控制管理

○陳建萍

（云南省大理州巍山縣林業局 云南 大理 672400）

自2011年行政事業單位內部控制正式提上議程，受到了學術界、政府、事業單位的廣泛關注。內部控制直接關系到財政資金安全性及其使用效率，也牽涉到行政事業單位的管理效率與工作效率，進而影響行政事業單位的整體建設，具有特殊的意義，因此行政事業單位應給予高度地重視。加之現實中內部控制管理工作面臨諸多難題，為保障單位資金的安全性及運行效率，確保行政事業單位財會信息的準確性及真實性，因此加強行政事業單位的內部控制已經刻不容緩。

一、行政事業單位內部控制現狀

1、內部控制觀念淡薄，存在認識偏誤

由于受到老體制下內控管理模式的影響，部分行政事業單位還遺留了傳統管理方式的詬病，但對內部控制不甚了解，忽視內部控制對行政事業單位的重要性，因此造成內部控制的疏漏。一是部分單位領導錯誤理解了內部控制，沒有掌握內部控制的內涵，無法理解內部控制的真正價值，將內部控制僅僅限制在內部會計控制，相對忽視了內部控制的其他方面，進而建立全面的內控制度。甚至部分行政事業單位將內部控制作為應付上級檢查的工具，完全偏離了加強內部控制的初衷，未能切實發揮內部控制的作用，使內部控制完全流于形式。二是認識上存在嚴重的偏誤，部分單位將內部控制制度與財務管理制度相提并論，認為兩者并無差異，將內部控制拋給財務部分單獨負責，其他部門完全不插手，于是財務部門理所當然成為了單位的“金庫”，很容易便造成執行內部控制管理時，財務部門與其他部門的嚴重脫節的狀況，也不能到達相互制衡，相互牽制的目的，從而無法實現內部控制的有效監管，進而喪失內部控制的有效性。

2、未建立相對完善的內控制度

內部控制無論對于企業還是行政事業單位，都具有重要的意義，但是行政事業單位在內部控制方面卻遠遠落后于企業，大部分內部控制工作集中在會計控制以及風險控制上，基本不能滿足行政事業單位的實際管理需求，換言之，內部控制制度實用性與適用性不夠。大部分單位由于缺乏內部控制建設的動力或條件，基本上停留在形式層面，未作出實質性的成績，據調查，除極少單位建立了與本單位實際情況相適應的內部控制制度，大部分單位內部控制制度不能滿足自身業務的要求，因此在實際的操作過程中，指導意義不大。內部控制制度建設應基于資金安全性、資金使用效率考慮，加強內部管理與風險的控制，但是實際的執行中出現了一些問題。

（1）盡管《行政事業單位內部控制規范（試行）》對單位預算管理、收支管理以及資產管理方面提出指導性意見，還對內部控制的原則以及責任的落實進行了相應的規范，但是相關的規定比較寬泛，加之不同性質單位、不同規模的單位所擁有的業務具有不同的特點，因此試行的內部控制規范無法適應所有單位。

（2）大部分單位內部控制制度不夠嚴謹，規定得也不夠詳細，因此容易造成職責不分明，特別是在會計處理上，程序的不夠規范，流程不夠清晰，出現了資金使用效率低下，甚至帶來資金的無形流失。

（3）雖然部分單位對內部控制制度上采取了許多措施，但內控制度未能輻射所有的業務環節，涵蓋所有人員，還僅停留在資金管理以及財務管理方面。

3、缺乏規范的會計內部控制

會計內部控制是行政事業單位內部控制中的重要環節，處理不當將影響整個內控管理工作。隨著經濟的穩步增長，行政事業單位的財政資金也在不斷地增長，因此資金管理變得越來越重要。當前許多單位面臨會計內部控制難題，由此制約的財政資金作用的發揮，使財政資金的使用效率大大降低，甚至存在部分單位出現了較為嚴重的財務違法違規現象，利用不法手段（挪用財政資金、制造虛假發票等）掩蓋單位不合理的支出或者謀取私利，貪污腐敗現象時有發生。這主要是由于以下幾個方面的原因。

（1）會計核算不規范。對于單位資產核算與管理不夠重視，不符合成本核算的基本要求，針對固定資產的清查盤點工作未按照相關規定進行定期核查，財務處理程序不規范，例如本應納入單位固定資產的項目，卻并沒有體現在相關的賬目上。

（2）原始憑證管理不規范。部分行政事業單位原始憑證的填寫不符合規定，內容失真，甚至存在提供虛假原始憑證的情況，毫無疑問，這違背了會計信息質量關于準確性、真實性的要求，也無形地引致了財政資金的流失。

（3）會計人員的專業素質偏低。內部控制對于當前財會人員提出新的要求，部分單位未定期安排財務相關知識的培訓，致使財會人員的整體素質停滯不前，不能滿足行政事業單位改革的需要，影響其工作的效率。

4、缺乏科學合理的預算管理以及有效的監管機制

財政資金的有效運行離不開預算管理的約束。首先，預算編制不科學不合理，不符合本單位實際的發展情況，部分單位仍然采用增量預算的方法，編制的預算過于粗糙，不能滿足細致化的要求。其次在預算的執行方面，由于預算編制不夠精細，容易導致預算編制與實際的執行情況相差甚遠。盡管國家對三公經費的管理進行了較為嚴格的規定，但是不少單位變向增加業務招待費等，經費超支現象屢見不鮮。而且，預算管理、政府采購管理以及國庫集中支付管理未能進行有效的銜接，削弱了制衡監督作用，易引發財政資金流失、以權謀私中飽私囊的案件。最后，決算的結果不能真實地反映預算執行的情況，部分單位為了掩蓋事實，隨意更改預算執行的情況，對預算隨意調整，追加與削減預算頻繁發生，如此降低了預算管理的有效性，增加了財政資金使用的不可預見性，嚴重制約了預算管理作用的發揮。

另外，內部控制的有效執行需要配套的監管機制加以控制，但實際卻普遍存在監管不力的情形。在內部監管上，沒有設立內審機構，即便設立也沒有保證其獨立性與權威性，對內審的職責以及內容未作明確的規定，也就意味著內審機構只是擺設，無法真正發揮監管的作用。在外部監督方面，財政部門、紀檢部門、審計部門大都審查的是資金使用的合法合規性，加之部分單位不積極配合相關部門的監督檢查工作，使外部審查無法全面準確地了解單位的真實的資金使用情況。

二、進一步加強行政事業單位內部控制的措施

1、強化行政事業單位內部控制意識

內部控制觀念的形成并非一朝一夕，需要不斷的認知過程。行政事業單位應不斷強化內控的宣傳工作，定期安排相關的培訓，特別是單位領導以及財務部門負責人應該清楚地認識到內部控制管理工作的重要性，認識到內部控制不僅關乎財政資金的使用安全與使用效率，還關系到整個單位內控風險的能力和單位的管理效率。因此必須改變以往的內部控制觀念，樹立正確的內控觀念，培養正確的內控意識，努力維護財政資金的安全，提升財政資金的使用效率。主要從以下措施著手。

（1）單位領導或主要負責人應不斷豐富內控知識體系，在內控管理上，發揮帶頭作用，堅決執行嚴格的內控程序，強化內控管理意識，充分認識到內控管理的重要性，并對單位內控管理負主要責任。

（2）加大內控宣傳力度，對單位員工進行定期培訓并采取配以合理的考核監督機制，使單位員工全面了解內控管理的內涵，明確自身在內控管理的相關職責，將內控管理貫徹到單位各項工作的各個環節。

（3）構建良好的內控工作環境，營造與單位文化相適應的內控氛圍，調動單位員工積極參與本單位內控建設的積極性與創造性，保證內控管理工作嚴格地執行。

2、建立健全內部控制制度體系

完善的內部控制制度體系是行政事業單位內部控制工作有效運行的重要保障，是提升財務管理效率必不可少的要素。鑒于內控制度存在覆蓋范圍小、適用性差等缺陷，行政事業單位應結合自身的業務特點，在明確相關職責的基礎上，制定系統完善的內控制度體系。內控制度體系的建設不僅應涵蓋管理模式、內部核算體系，還應包括優化機構設置、明晰職責劃分等方面。具體來說，主要集中在以下措施。

（1）嚴格管理預算資金安排，合理分配單位資金，實現單位的優化配置。制定本單位的內控目標體系，規范審批程序，對于重大事項應堅持民主決策，有效防止職權的濫用，對于違法違紀行為嚴懲不貸。

（2）堅持不相容的職位嚴格分離，明確崗位職責，杜絕一人多崗的情況發生，例如南充市某公路管理部門嚴格執行采購與單位資產管理相分離，有效防止了資產的流失。

（3）建立會計內控制度、預算控制制度以及授權審批制度合理協調配合的機制，實現有效的監督與制衡機制。

3、規范會計內部控制制度

會計內控制度是行政事業單位內控制度的核心，但是目前會計基礎薄弱，嚴重制約了會計內控制度作用的發揮，因此需要不斷增強會計基礎，強化會計內控的作用，提升內控水平。

（1）單位領導以及會計工作人員思想上應高度重視會計核算工作，嚴格按照成本核算的要求，定期盤查本單位的資產情況，并將盤查情況如實反映在會計賬目上。

（2）注重原始憑證的管理，保證費用的開支都有原始憑證作依據，規范原始憑證的填寫，對于某些提供虛假憑證進行報賬的行為，嚴肅處理，保證會計信息真實性。

（3）注重單位財會人員的培養工作，定期組織單位財會人員進行系統的培訓，提升學習技能，不斷豐富財會人員的知識體系，優化知識機構，提升其處理相關業務的技能。并且制定相關培訓考核制度以及專業財務知識審查的制度，對于考核成績優秀的人員進行適當的獎勵，對于考核不過關的人員也進行相應的處罰。比如西安市某水利部門對于會計人員的考核與年終獎金掛鉤，極大提升了財會人員參與的積極性。

4、規范預算管理，建立健全監管機制

預算管理應從預算編制、預算執行、決算等方面多管齊下，合理控制資金的使用，保證財政資金高效率的運行。除精細預算編制外，預算執行時，應嚴格控制資金使用范圍，嚴格資金的審批程序，防止資金的不必要的浪費。同時，引進財政資金績效評價制度，促進財政資金高效率的使用，實現資金的優化配置。并且，應不斷健全政府采購制度與國庫集中支付制度，保證預算有力地執行。

另外，行政事業單位應不斷強化監管機制。給予內部審計機構獨立行使職權充分的自由，特別強調內控制度的執行環節，審計機構應絕對保證審計的機構能客觀公正地反映本單位真實的業務活動情況，確保單位會計信息真實完整，符合相關的規定。并定期對外公開內部審計的結果。除了發揮內部審計的監管作用外，還需財政部門、紀檢部門以及上級主管部門強化對單位的監管力度，對財務審計部門進行不定期的抽查，可以聘請專業的獨立的第三方機構參與審查監督，并提供相應的評價報告。

三、結語

行政事業單位的內部控制必須向科學性、有效性以及合理性不斷邁進，這樣才能真正的促進我國行政事業單位的健康發展。盡管目前我國行政事業單位的內部控制體系還存在著一些問題，但是《行政事業單位內部控制規范（試行）》的出臺，迎來了新的發展契機，行政事業單位在實際中應不斷完善內控管理，提高單位資金的安全性，提升資金的使用效率，進而推進我國財稅體制改革。

[1]付作利：行政事業單位內部控制現狀分析與對策研究[J].商業文化，2012（11）.

[2]梁步騰：構建行政事業單位內部控制規范的對策建議[J].會計之友，2012（11）.