農村合作金融發展繪藍圖

文／周雪菲

遼寧省遼陽縣吉洞峪剛家村是個曾被認為“只有移民才可脫貧”的山區貧困村，可現在的剛家村已成為遠近聞名的富裕村。在剛家村脫貧致富的道路上，農村信用社的支持發揮了不可替代的作用。在不到5年的時間里，吉洞信用社就對剛家村累計投放信貸資金1990萬元，貸款余額達509萬元，全村606戶中有256戶蓋起了食用菌大棚，人均年收入從2006年的1200元增加到現在的6080元，全村僅種植香菇一項年產值已達1024萬元。據了解，在遼陽地區，像剛家村這樣受惠于農信社好政策而脫貧致富的村子不勝枚舉。

金融是經濟發展的核心動力，農村金融是解決“三農”問題的關鍵因素。農村合作金融組織起源于歐洲，我國的合作金融起步較晚，其歷史可追溯到1923年6月建立的河北省香河縣的農村信用社。遼寧省農村信用社創建于上世紀50年代。2005年7月，遼寧省信用聯社正式掛牌成立。截至2012年12月末，全省農村信用社資產總額4366.3億元，其中各項貸款余額2109.7億元，負債總額4115.7億元，其中各項存款余額2841.1億元，2386個營業網點遍布城鄉，縣域鄉鎮的覆蓋率達100%。

農村合作金融組織的發展，帶動了涉農貸款的快速增長，促進了信貸結構的優化調整和金融業的整體改革，在農村經濟發展中發揮了舉足輕重的作用。

農村信用社發展的困境

合作金融作為合作社眾多合作形式中的一種，體現著鮮明的互助特點，合作社的設立目的是聯合弱者。農民是社會生產環節中的弱勢方，在農業生產過程中難免受到各種不確定因素的損害，因此才會自發形成合作組織以降低生產風險，以獲得更多的收益，合作金融也是如此。開展農村合作金融在一定程度上緩解了農村巨大的資金需求壓力，增加了農民資金融通的渠道，合理利用剩余閑散資金，達到資源的有效利用。但是，在農村合作金融快速發展的同時，也暴露出嚴重的問題，極少地方出現了假借合作社之名進行高息攬儲、變相非法集資等亂象，甚至還有“跑路事件”發生。比如，河北邯鄲廣平縣偉光蔬菜種植專業合作社法人“跑路”，卷走資金1.4億多元。隨后，山東臨清市東旭蔬菜種植專業合作社發生“跑路事件”，涉資2000多萬元。5月份，同樣是河北邯鄲，館陶縣正信合作社負責人“跑路”，涉資上億元。這些問題不僅擾亂了農村金融秩序，也損害了農民利益，值得認真研究與思考出現這些問題的深層次原因。

——法律地位缺失。雖然銀監會《農村資金互助社示范章程》中將資金互助合作社定性為獨立法人企業，但是由于資金互助合作社的準入門檻過高，數量過少，無論是普遍性還是適應性都要弱于農民專業合作社內部開展金融合作，然而，正是這種更為大眾化的合作金融模式卻始終徘徊在法律范圍之外，既沒有明確的法律地位，又缺乏相應的主管部門，這對于合作金融組織的發展是非常不利的。

——內部治理結構存在問題，有待統一規范調整。農村合作金融組織的內部組織結構普遍較為混亂，規章制度不健全，各地方政府出臺的指導性條例往往因地而異，缺乏統一的規范措施。相當一部分農村信用合作組織存在管理人員分工和職責不明的問題，尤其是在管理人員聘任制度上，合作社法缺乏相應的約束條件；其次，合作金融組織在表決機制上同樣存在問題，有待合作社法的補充和進一步完善。運營越不規范，合作社的風險就越大，也難免會存在偏離合作社設立基本目的的危險。

——缺乏有效的外部監管。銀監會僅于2007年出臺了《農村資金互助社示范章程》，對于合作社的監管沒有作出明確規定，可以看出，目前農村合作金融急切需要監督指導體系的建立，如果不建立健全合理的監督機制，農村合作金融組織很有可能重蹈農村合作基金會的覆轍，其后果不僅影響農村經濟健康發展，更可能會危及農村社會發展及政治穩定。

破解困境的出路與前景

若想使農村合作金融得到進一步發展，就必須正視當前其面臨的問題和困境。法制是經濟發展的基本保障，良好的經濟秩序是社會發展的要求。我國的新農村建設離不開農村合作金融的支持，農村合作金融的發展離不開法制的保障。

——賦予農村合作金融組織法人的法律地位。首先，完善合作金融的法律制度必須結合我國國情。當前，我國設立專項法律的條件并不成熟，規范農村合作金融的發展是一個循序漸進的過程，不能一蹴而就；其次，我國的農村金融結構、農業發展狀況也不同于歐美及日本等國家，因此在立法上也要考慮到我國的獨特形勢；最后，縱觀世界各國的合作社法律發展歷程，其合作社法律的調整范圍多數已不局限于單純的農業生產合作，功能也漸趨綜合性和多樣化，其中不乏有對合作金融的調整和規范，相較于1950年的合作社法草案，2007年出臺的《農民專業合作社法》涵蓋范圍不夠廣闊，立法框架也不夠全面，并不能充分適應農民全要素合作的需求，因此新合作社法要能夠將農村合作金融組織納入調整范圍，賦予其法律地位，同時輔以相關配套法規來規范其有序發展，這樣可以根據具體情況做出必要的調整，待立法條件成熟再以合作金融專門法形式將之固定下來。

——進一步完善農民資金專業合作社的內部治理結構。改革和完善社員代表大會制度，保證社員代表大會權力不被懸空，并獨立行使職權。建立獨立董事制度，以便更好地發揮理事會的監督管理作用。嚴格實行理事長與主任分設，以建立有效的權力制約機制。建立名副其實的監事會制度。監事會要獨立依法行使職權，不受制于理事會和主任，對社員代表大會和全體社員負責。近年來，基于各地區不同的合作金融發展情況，各省市地方政府也出臺了相關法規和規范性文件，如江蘇省南京市出臺的《農民資金專業合作社試點監督管理辦法》中，明確并細化了管理人員的各項職責分工，對農民資金專業合作社的理事、經理以及資金投放負責人的任職資格做出具體要求，在年齡、學歷、工作經歷、從業資格上進行嚴格限制；對合作社內部管理者的任免設置必要的約束，如規定理事長、經理、會計機構負責人、會計主管人員的直系親屬不得在本社內擔任與財務相關工作的任職回避制度。在表決機制上，要繼續堅持“一人一票”的民主決策機制，對附加表決權的行使范圍做出嚴格限制，防范部分出資份額較大的社員對合作社經濟活動進行不合理操縱等金融風險。只有擁有合理的內部治理結構，合作金融組織才能健康有序地運轉下去，良好的約束機制也使得合作金融組織的決策不至于發生嚴重扭曲。

——明確監管主體，加強外部監督管理。當前，實踐中農村信用社由銀監會監管的體制不符合其合作制性質，應改由中央政府設立相應的金融管理機構對其進行監管，對農村信用社應采取有別于商業銀行的一套監管辦法。銀監會從本質上說是銀行業的同業公會，肩負維護銀行業的金融秩序的責任，因法律的授權，代行部分政府監管銀行業秩序和行為的權力。農村信用社雖然從事金融活動，但它不是商業銀行，不能由作為銀行業同業公會的銀監會進行行政監管。對于農村信用社的行為，應由中央政府設立特別的金融管理機構對其監管，應將資本監管和風險監管貫穿始終，密切關注農村信用社資本充足的變化情況，監測在業務經營過程中的風險狀況。同時要避免多頭管理，簡化管理環節。要警惕政府對信用社的過多干預，也就是說，政府在行使監管職能時，要遵循適度原則，過多或過少的干預都會嚴重影響合作社的健康發展。政府干預過多，更易滋生腐敗現象，權錢交易危險增加，將導致合作金融組織偏離原本的發展方向，極有可能成為下一個農村合作基金會；而政府干預過少又可能導致合作金融組織缺乏有效監管，運營混亂，嚴重的甚至演變成非法集資，因此必須做到適度、審慎監管。

隨著農村經濟迅速發展，信用社已經成為農業資金投入的主渠道，是支持農村經濟發展不可替代的中堅力量。在近年來遼寧省實施的百萬畝設施農業工程中，遼寧省信用聯社不僅大力扶持農民發展大棚種植業，在養殖業領域同樣給予資金扶持。在朝陽縣木頭城子鎮十家子村興光牧業有限公司大院內，整齊的溫室大棚豬舍寬敞明亮，一頭頭育肥仔豬活潑健壯，農民冷光亞正在大棚豬舍內投放飼料。目前，冷光亞已陸續從農信社貸款250多萬元，現已償還貸款140多萬元。冷光亞依靠農信社的資金支持，使養豬場存欄仔豬達到1500頭規模，年創收500多萬元。對農民來說，大棚矗立之時，四季皆秋不再是夢想。