吉林省安全發展的制約因素與改革對策

劉星顯

(吉林省社會科學院 法學研究所，吉林 長春 130033)

通過對工業化國家安全生產發展規律的比較研究可以得出，安全生產形勢的變化、發展與當地經濟社會發展水平之間存在密切的關聯，大多數工業化國家大體上都遵循了從事故多發到逐步穩定，再到持續下降的安全生產的周期發展規律。一般說來，安全生產呈現出四個階段性特征：工業化早期的事故死亡人數上升階段；工業化中期的高風險波動階段；工業現代化后的事故風險平緩下降階段；后工業化時代的安全保障階段。當某一區域的人均國內生產總值處于快速增長的特定區間時，安全生產事故發生率、死亡率等相關指數也相應地較快上升，并在一個時期內處于高位波動狀態。[1]目前，吉林省處于工業化發展中期的加速階段，總體上看，正處于從安全生產的第二階段向第三階段的過渡時期，各地市安全生產形勢又呈現出差異性與不穩定性的階段性特點。在這個轉型階段，吉林省由以經濟快速增長為核心，開始向以社會進步為主要發展目標的模式逐漸轉化，安全事故、突發事件的發生具有頻繁性、重特大性等特點，呈現出經濟高增長與社會高風險并存的顯著特征；安全生產形勢的反復，也反映出安全生產政策干預的被動性與滯后性。與此同時，吉林省安全生產領域的經濟結構與社會結構不協調的問題在這個階段也比較突出，社會經濟高速發展，生產活動日趨頻繁，生產規模不斷擴大，安全生產建設相對滯后于經濟增長，制約了安全生產的整體現代化水平的提升。

一、吉林省安全發展的制約因素

1.以人為本安全理念缺失。發展不能以犧牲環境為代價，更不能以犧牲人的生命安全為代價，已成為當今社會的共識。但對近年來發生的多起安全事故分析表明，目前還有企業的經營管理者，甚至是相關監管部門還沒有切實樹立起“以人為本，安全第一”的安全理念，安全意識淡薄，安全理念缺失，在個人利益、企業利益、部門利益面前，沒有堅守住安全底線、紅線，仍以功利主義原則超越以人為本、生命至上的基本要求。

2.安全產業發展相對滯后。當前，吉林省正處于工業化、城鎮化發展的關鍵時期，對安全保障在新技術、新產品、新服務、新裝備等方面的需求越來越強，但安全產業發展的相對滯后難以滿足生產和生活的安全保障需要，在減少人員傷亡、避免財產損失、減少社會危害上沒有發揮應有的作用。同其他省份相比，吉林省的安全產業發展還存在相當差距，總體上處于起步階段，主要表現在相關企業生產規模小、經濟總量小、產業集中度低、技術含量低、服務水平低、產業化動力不足等多個方面。以企業數和總產值兩項數據進行比較，東部沿海經濟發達省份從業企業均超過1000家，產值超過200億元，其中排名第一的山東省達到584億元[2]，而吉林省相關企業尚不足200家，2012年產值約90億元。目前，我國已形成了珠江三角洲、長江三角洲、環渤海三大地域性特色安全產業集群，占全國安全產業75%以上份額，在為區域經濟發展建設提供了有力安全保障的同時，也在促進區域經濟增長、優化區域產業結構、推動區域產業升級等方面起到了重要作用；反觀吉林省，作為老工業基地，尚沒有建立起與之匹配的安全產業集群，在一定程度上制約了安全發展目標的實現。

3.部門監管執法存在漏洞。企業是否重視在安全方面的投入與建設，很大程度上與政府監管的方式與力度密切相關。長期以來，地方政府受GDP片面考核制度的影響，單純追求經濟利益，而相對忽視社會、文化方面建設的現象比較突出。在安全監管方面表現為：地方政府為了在較短時間內迅速提升當地的經濟發展水平，增加財政收入，獲得企業投資紅利，犧牲社會公共安全利益，降低對企業安全建設方面的要求，不僅不加強監管，甚至為個別企業充當保護傘。[3]目前安全生產監管的基本格局是綜合監管和專項監管并行，監管涉及公安、消防、交通、質檢、建設等多個部門，由于權力分散，各部門難以協調一致，削弱了監管整治的力度，容易產生監管上的空白與缺位，不能形成統一高效的工作機制。在涉及多部門聯合監管執法時，由于在法律上缺乏相關的明確規定，造成了各部門間的監管執法權限不明、監管執法尺度不一、監管執法責任模糊等問題。安監部門特別是基層安監部門在機構建設、經費保障和人員配置方面的力量還較為薄弱，對轄區內企業安全生產及相關情況信息還很難做到及時掌握，即刻反應，迅速糾正。

4.企業安全費用投入不足。在中小企業中，安全費用投入不足的情況尤其明顯。中小企業創立初期運營資金相對緊張，部分企業經營管理者受眼前利益的驅動，沒有認識到安全投入的效益產出規律，安全事故發生本身所具有的偶然性與不確定性特點助長了企業經營管理者的僥幸心理，使他們不愿意在安全方面進行投入。某些行業領域安全投入成本較高，在企業經濟效益較差情況下，減少安全投入幾乎成為必然的選擇。目前，吉林省的勞動力尤其是文化程度偏低的勞動力供大于求，就業壓力很大，而且還會延續相當長的一段時期。在這種情況下，一些安全條件不達標的企業仍然可以招到員工。員工往往出于害怕失業等考慮，不會主張自己在安全方面的利益，這在一定程度上縱容了企業經營管理者對安全投入的不重視，造成了安全條件的持續惡化。

二、推動吉林省安全發展改革的對策建議

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對在安全發展領域的全面深化改革做出了總體部署，提出“健全公共安全體系”，要“深化安全生產管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故”。當前，吉林省安全發展也進入到重要的轉型期。在轉型期，安全發展文化從體系化安全階段進入到自律化安全階段，安全發展產業從初創時期進入到快速發展時期，安全發展法治從完善時期進入到成熟時期，安全發展融資從單一渠道進入到多元投入階段，安全發展激勵從單一激勵進入到綜合激勵階段。進一步推動吉林省安全發展要從以上五方面入手，促進吉林省從經濟快速增長向社會進步為主要發展目標的轉型。

1.推進安全發展文化建設。2011年國家安全生產監督管理總局下發了《安全文化建設“十二五”規劃》，提出在政策宣傳、理論研究、輿論引導、法制宣傳、知識普及、宣教體系完善、文化示范創建、文化產業發展等八方面的主要任務。一般認為，安全文化發展分為技術安全階段、體系化安全階段和自律化安全階段。自律化安全建立在技術安全和體系化安全的基礎上，以安全價值觀被充分共享，絕大多數安全發展參與者自律、自覺、積極地參與強化安全的事務為基本特征。吉林省從體系化安全到自律化安全發展階段的轉化過程中應從以下三方面入手。首先，完善安全教育培訓制度，加強檢查懲罰力度。要針對不同從業人員的實際需求，運用專題講座、崗前培訓、預案演練、案例講評、觀摩學習、小組討論等多種形式激發從業者的學習興趣，將安全理念內化于心，外化于形，增強從業者的安全意識、守法意識和憂患意識，樹立安全第一的理念，提升從業者的自我保護和風險預防能力，切實保證培訓效果，不斷提高安全教育培訓的管理水平和工作效率。一些特殊行業、高危行業對安全知識與技能的要求更為專業，應建立更嚴格的安全教育培訓考核制度，規范作業、減少隱患、防范事故，對不履行教育培訓責任，未經教育培訓就安排上崗的違法行為依法追究責任。其次，開辟安全文化宣傳渠道，拓展安全文化宣傳范圍。在鞏固傳統媒體宣傳工作的同時，要注意利用新興媒體在大眾傳播上的優勢，改進安全宣傳的形式與內容。加強與電視臺、廣播電臺、報社等主流媒體的溝通，發揮網絡、手機、社交平臺等新媒體的信息傳播快、覆蓋范圍廣的優勢，強化對安全法律法規及安全常識的宣傳和教育，對各種違法行為特別是重特大安全隱患采用跟蹤報道、專題報道、深度報道等形式，使安全違法行為置于公眾監督之下，激發社會各方力量督促其整改，并依此普及安全理念和知識，營造更有利于安全發展的社會輿論氛圍。最后，做好安全文化信息溝通渠道建設，進一步提升安全信息的公開度與透明度。隨著吉林省經濟社會文化的不斷發展，公眾對安全問題的關注越來越高，政府及相關部門應在滿足公眾知情權的同時自覺接受社會監督，充分發揮政府網站的作用，多渠道發布安全信息，尤其要加強對安全生產事故信息的公開，安全預警、預報、預防信息的公開，安全責任事故追究處理信息的公開，不斷總結信息公開的工作經驗，依法滿足公眾、法人及其他組織對安全信息的需求。

2.優化安全發展產業布局。統計數據表明，2011年全球安全產品市場規模為3134億美元，預測到2015年，全球安全產業產值將達到3800億美元。根據《中國安防行業“十二五”發展規劃》，2015年全國安全產業總產值將達到5000億元。隨著吉林省工業化、城鎮化進程的加快，生產規模和就業規模持續擴大，機械化、自動化水平顯著提升，機器設備復雜性、危險性不斷增加，對安全設施、技術裝備、技術研發、安全服務的要求也越來越高，安全產業將進入快速發展時期。吉林省應抓住這次難得的發展機遇，推進安全產業的專業化、集成化、規模化和市場化發展，為實現安全發展提供有力的產業保障。首先，安全技術尤其是專有技術、特殊技術、核心技術是安全產業的基礎，要構建以企業為主體，以市場為導向、產學研相結合的安全技術創新體系，進一步提升吉林省安全產業的專業化程度，支持企業對安全技術的引進、消化和吸收，促進安全科技創新成果更快捷、更有效、更大限度地轉化應用。其次，充分發揮安全產業集聚效應、規模效應，調整吉林省的安全產業布局，以培育安全產業特色園區為依托，整合分散的產業要素，引導相關企業合作發展，以盡快形成主導產業和特色產業，促進資源優化配置和集約化經營，完善安全產業集群的配套體系，打造吉林省安全產業集群。最后，針對吉林省安全發展的實際需要，在安全事故的監測、預警、防控、防護、應急救援等重點領域適當調整產品研發、推廣的重點，提供多元復合、成套系統的安全產品以及整體性解決方案。

3.完善安全發展法治建設。安全是法治的目標，法治是安全的保障，安全發展法律體系的不斷完善與提升是實現安全發展法治的根本保證。我國已逐步形成了以《憲法》為基本依據，以有關法律、行政法規、地方性法規、部門規章和技術標準為依托的安全發展法律法規體系。隨著2014年《安全生產法》修訂工作的開展，安全發展法律體系正從完善期逐漸步入成熟期。以安全發展戰略的確立和《安全生產法》的修訂為契機，吉林省相關部門應加大調研力度，認真聽取總結各方面意見，為區域性、地方性安全發展規章、條例的修訂與出臺積極創造條件。要充分利用吉林省區域立法合作的有力平臺，將安全發展納入到區域立法重點項目當中，遵照“依法依規、嚴刑峻法、重典治亂”的總原則，明確并進一步強化主體責任，強化安全監管和違法處罰的力度，完善安全生產許可證制度、安全生產評價制度、安全生產教育培訓制度、安全設備檢測檢驗制度、安全質量標準化等方面的地方性立法，并提升安全事故處理方面的司法、執法的合作力度與合作效能。

4.拓寬安全發展投入渠道。安全投入主要包括人力、物力、財力、時間、信息五個方面。研究表明，安全投入具有投入資本高、投入效應滯后的特點：一方面，投入資本高使得中小企業難以籌建起相匹配的安全生產系統；另一方面，投入效應滯后并帶有一定的隱蔽性，削弱了企業投入的持續性、穩定性與積極性。要建立以企業投入為主，政府扶持、全社會參與的多元化安全發展投入機制，積極探索拓寬安全發展投入渠道。首先，促進監督企業在安全方面的投入落實。根據統計研究，目前吉林省在安全發展方面的資金投入比重較低，不足國民總產值的1%。企業是安全生產投入體系中的最主要主體，必須依法確保企業安全生產所需資金足額投入，建立健全企業安全風險抵押金制度、安全誠信評價制度、重點投入保障制度與安全投入審核監督制度。其次，增強政府在資金、政策方面的扶持力度。要根據地區財政收入水平和安全發展的實際需要，確定安全發展專項資金所占財政收入的最低比例，并納入到地方政府年度計劃當中，保障安全投入水平；進一步健全安全發展專項資金的管理、監督制度，在安全技術改造、安全設備設施完善、安全管理自動化和信息化提升、安全重點科研項目研究和科學技術成果轉化等方面給予財政、稅收上的優惠政策。最后，支持引導社會力量和資金參與到安全發展事業當中。吉林省在安全投入方面的歷史欠賬較多，要鼓勵金融機構以安全貸款、商業保險等多種形式進入到安全市場中，以彌補安全投入的不足；加強對安全生產中介機構的培育、建設與監管。

5.促進安全發展科技創新。安全科技是實現安全發展的技術手段，是實現解放生產力、保護生產力、發展生產力的主導力量。隨著社會經濟和科學技術的快速發展，安全水平的提升越來越依賴安全科技的進步與創新，以科技手段解決當前和未來安全發展問題的緊迫性和重要性日益突出。為有效遏制重特大事故，減少人員傷亡，降低職業危害，減少財產損失，實現安全狀況的根本好轉，對安全科技的創新提出了更高的要求。吉林省安全科技今后一段時期的發展，應以進一步落實《安全生產科技“十二五”規劃》的要求為基本方向，根據吉林省安全科技發展的實際情況，研究制定具有針對性的安全科技促進方案，完善并加強安全科技創新的規定、組織、經費、人才等各方面的保障。首先，加快安全科技攻關，促進安全科技成果轉化。通過完善安全技術研發和轉化平臺，以防范重點領域重特大事故為突破口，集中力量解決安全技術領域具有共性的技術難題，重點推進成熟度高、保障作用強的安全科技研究成果的轉化，為重點安全科技攻關項目的研發和成果轉化提供全方位的支持。其次，搭建吉林省安全科技信息共享平臺，利用吉林省安全科技優勢互補的良好基礎，增強省際間安全科技的交流與溝通，形成相互促進、合力攻關、共同研發、成果共享的合作機制，以縮短安全科技研發周期，降低安全科技研發成本，提升安全科技成果轉化效率，加快安全科技成果推廣。最后，加強安全科技人才培養力度。針對目前安全領域高精尖人才缺乏的現狀，結合安全發展的工作重點，啟動安全生產科技人才培養促進計劃，將創新型、應用型、復合型安全技術人才隊伍建設經費列入財政預算當中，建立安全技術人才培養的經費保障機制，并進一步完善安全技術創新的獎勵辦法，充分發揮經濟利益與社會榮譽的雙重激勵作用。同時，鼓勵科研院所、大專院校、中介機構、大中型企業開展安全技術相關課題的研究和技術研發，促進開展“產學研”協作。

[1]劉鐵民.中國安全生產大趨勢已進入拐點——生產安全事故宏觀預警與發展態勢分析[J].中國安全生產科學技術,2009,(3)：5-12.

[2]我國安全產業發展現狀調查[N].中國安全生產報，2013-01-29.

[3]聶輝華，李金波.政企合謀與經濟發展[J].經濟學，2006，(1)：75-90.