論集體所有土地制度形成的原因
———基于自然資源產權科層理論分析

○劉偉輝 張 哲 趙曉軍

（1、湖南工學院經濟與管理學院 湖南 衡陽 421002 2、中南林業科技大學商學院 湖南 長沙 410004）

論集體所有土地制度形成的原因
———基于自然資源產權科層理論分析

○劉偉輝1、2張 哲2趙曉軍1

（1、湖南工學院經濟與管理學院 湖南 衡陽 421002 2、中南林業科技大學商學院 湖南 長沙 410004）

現代市場經濟要求既要產權細化又要產權清晰，而兩者之間呈現明顯正相關性，即現代市場經濟越發達，則要求產權越細化、越清晰。隨著我國市場經濟迅猛發展，截止現階段，我國土地的產權界定還有待進一步明晰?，F階段，我國應將農地制度改革重心放在明確界定集體層次的權利主體，限制其集體層次的權力邊界等處，只有這樣才能夠維護農戶層次的合法權益不受侵害，規避欺騙國家層次行為的發生，從而提高農村土地資源的利用率，為增加農地產出提供有力保障。

自然資源產權 科層理論 集體所有制土地制度

一、基于自然資源產權科層理論分析集體所有土地存在的產權問題

集體所有權行使主體職責權限模糊不清。明確農村集體所有權行使主體職責權限是確保行使主體開展農地資源管理的基本保障，然而現行相關政策法規并未對集體所有權行使主體相關職責權限作出明確規定，以致集體所有權行使主體難以有條不紊地管理農地資源。

未能明確集體所有權行使主體農地使用權。改革開放政策的實施，使農戶擁有更多權能，包括租賃權、承包權、轉讓權及經營權等。而現行相關法律法規并未對新增權能作出詳細規定，這使得農村集體所有權行使主體開發利用農村土地資源過程中極易引發一系列問題，具體體現在：農地資源侵權行為頻繁發生；農地資源開發利用不夠合理等。

二、基于自然資源產權科層理論分析集體所有土地制度形成原因分析

大自然賜給人類的自然資源及其自然環境是人類賴以生存、生活、生產、發展的基礎，具有強烈的外部效應和生態效應，這種自然資源和環境的所有權絕對不適合私有化。自然資源所有權私有，不可避免地會導致對他人生存權、發展權的侵害，而生存權、發展權是人類社會最基本的人權。由于自然資源的唯一性，私有制必然產生私人壟斷，而私人壟斷自然資源，將會剝奪他人公平享用自然資源和環境的權利。自然資源所有權私有，不可避免地會導致“私地悲劇”。私有產權主體往往是“短視”的，為了追逐利潤，他們會亂采亂伐，不顧生態效益和社會效益，從而帶來極大的外部負效應。

“土地是財富之母”，自然資源是一切財富的源泉（后文的資源專指自然資源）。經濟理論表明，資源產權制度既決定資源配置效率也決定效率的公平性，是國家經濟增長與繁榮的決定性因素。因此，我國資源開發利用的低效率、資源利益分配不公、生態環境破壞嚴重等問題，使資源產權制度成為關注的熱點。但是研究者大多局限于現行資源國有制（和集體所有制），回避資源所有權問題，只將重點放在使用權或礦業權市場化改革上。雖然資源最優配置是經濟學研究的目的，然而現代主流經濟學以及資源經濟學和制度經濟學，均忽略不同資源產權制度與資源配置效率和公平關系的研究。

健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。

土地資源作為人類賴以生存與發展的物質基礎，既是農業生產的基本生產資料又是社會生產的勞動資源。同時土地資源極具生態效應與外部效應，一旦出現土地資源所有權私有化現象，便會嚴重損害到他人生存權與發展權，為此要求堅決杜絕土地資源所有權私有化現象的發生。受土地資源唯一性的影響，再加上私有制政策的推動，土地資源私人壟斷行為頻繁發生，這使得他人公平享用自然資源與環境的權利遭受剝奪。此外，部分壟斷土地資源的人為獲取更多的利潤，不惜損害生態效益與社會效益進行亂采亂伐，如此給予社會整體造成嚴重的外部負效應，從而直接危及到社會持續穩定發展。

盡管如此，仍有相當一部分學者認為應將農地資源私有化，其原因在于：通過農地資源私有化能夠從根本上規避當前所有權、管理權對農民使用權的侵蝕現象；通過農地資源私有化能夠解決農民對土地資源掠奪式使用問題；通過農地資源私有化便可使農地自由買賣、出租及轉讓，對實現土地流轉與土地規模經營極具現實意義。綜上幾點，學者提倡將農地資源私有化作為農村土地改革的主要方向，這樣能夠較大程度上起到提高生產效率的積極效應。

另一部分學者反對將農地資源私有化作為農村土地改革的主要方向，其原因在于：其一，農地資源私有化易引發土地濫用現象。農地資源私有化直接影響到農地資源的合理開發利用：一是加劇了農地資源細碎化、分散化，即存在部分私有的農民既不愿意轉讓土地又因耕種利潤少而

外務工，如此不僅影響到農地資源的維護與改良，而且還難以實現農地資源的規模化經營。二是為實現利潤最大化而改變土地用途。農地資源私有化的實現使得農戶擁有土地自由買賣、租賃等權能，其中部分業主以倒賣土地、改變土地用途等手段實現利潤最大化，這樣使得農地資源失去了原有的價值意義，不利于農地資源的開發與利用，直接危及到國家的糧食安全，影響到國家的穩定性。其二，農地資源私有化不利于全國性的土地利用規劃活動有序進行。農地資源私有化后，農戶便擁有了土地所有權，若要政府機構進行城鄉土地統籌開發時必須要先爭得農戶的同意，這樣勢必在一定程度上加劇了全國性土地利用規劃的難度性，致使國家利用土地調控經濟運行的能力大幅度降低。其三，農地資源私有化致使分配不公現象突出。地大物博、人口眾多是我國的基本國情，盡管如此，我國人均耕地面積相對較少，此形勢下，若要推行農地資源私有化，勢必會引發土地兼并現象，這使大部分農地資源集中在少部分人手中，而更多的人將會淪為傭工，從而進一步加劇“貧者越貧、富者越富”現象，不利于我國長治久安。

三、基于自然資源產權科層理論分析湖南集體所有土地制度改革對策

農村土地作為一種自然資源，其產權結構直接關系到湖南農地利用與湖南農地產出。然而受多方面原因的影響，以致湖南農地治理過程中面臨著一系列集體行動問題，這些問題不僅較大程度上降低了湖南農地利用率，而且還直接影響到湖南農地產出量。為此則要求建立起“集體產權科層概念模型”，依托該模型全面分析湖南農地制度，以從根本上解決湖南農地治理過程中的集體行動問題。

1、建立集體產權科層概念模型

長期以來，鄉、村等農民集體組織始終作為湖南農地產權的參與主體而存在。要求依據“上承國家層次，下啟農戶層次”原則完成湖南農地管理活動，主要體現在相關機構在管理當地湖南農地資源時不能脫離中央政府的湖南農地制度框架，并且落實好對相關機構權利范圍規范活動，包括確定湖南農地使用規模、組織簽訂土地承包合同及規劃土地征用數量等，又要組織當地的經濟發展，實現包括農業在內的地方收益最大化。實際上，健全的湖南農地產權科層模型由三部分構成，包括國家層次、集體層次及農戶層次。對于中間層次的集體產權科層而言，鄉、村等農民集體組織對湖南農地的管理應堅持“上承國家層次，下啟農戶層次”原則，即置于中央政府的湖南農地制度框架內，實施對當地湖南農地資源的管理活動，與此同時還應合理規范其權力范圍，以維護農戶的合法權益不受侵害。總而言之，鄉、村等農民集體組織開展當地湖南農地資源管理活動時必須做到限制性與明確性兩大基本要求。（1）限制性。限制性指的是為降低或避免鄉、村侵權謀利事件的發生，應有效限制其的管理權力。從法律法規層面看，要求適度確定鄉、村等農民集體組織的權利范圍，既不要過窄又不要過寬；從機制層面看，加強對鄉、村等農民集體組織的管理與監督，以防止權力濫用行為的發生。（2）明確性。一是明確規定集體產權科層的行為主體。為規范當地湖南農地資源管理行為，要求必須以明確規定集體產權科層行為主體為前提條件，之后賦予集體產權科層相應的管理權力。二是明確集體產權科層的管理內容。集體產權科層上承國家層次，下啟農戶層次，其作為中間層次，不僅是國家的代理人，而且既是國家代理人又是農戶委托人，因此其在整個委托—代理過程中極易受信息不對稱的影響而出現一系列道德風險和逆向選擇問題，即鄉、村等農民集體組織作為國家的代理人時，易利用自身的信息優勢發生道德風險行為；鄉、村等農民集體組織作為農戶的委托人，與此同時還易借助自身的信息優勢實施逆向選擇行為，為防止以上一系列不規范行為的發生，要求明確鄉、村等農民集體組織的管理內容，劃清其權力邊界。

2、加強理論創新研究

集體產權科層處于中間層次，且上承國家層次與下啟農戶層次，以致相關機構對其監督困難且成本較高。實踐表明，與國家層次和農戶層次相比，受多方面原因的影響，湖南現行湖南農地產權安排中集體層次出現的問題遠遠多于其它層次出現的問題，具體體現在以下多方面：第一，未能明確集體組織的職能權限。集體組織作為社區農民集體的代表與基層政權組織既要負責交涉土地利用問題，又要承擔管理社區土地的職責，然而相關法律法規并未明確規定集體組織關于交涉土地利用問題與管理社區土地的權責利；第二，集體組織界定不夠明確，以致中間層次權利主體模糊不清。由《土地管理法》可知，集體組織包括鎮、村及生產隊三級；由《民法通則》可知，集體組織包括村、鎮兩級，包括鎮、村，除此之外，《土地管理法》又將集體組織界定為“農民集體”與“農民集體經濟組織”，由此可見，農民集體、集體經濟組織及村民委員會等多個組織均擁有管理同一塊土地的權力，如此以來使得實際操作較為混亂。

總結來說，湖南應將湖南農地制度改革的重心放在明確界定集體層次的權利主體，限制其集體層次的權力邊界等處，只有這樣才能維護農戶層次的合法權益不受侵害，規避欺騙國家層次行為的發生，從而提高農村土地資源的利用率，為增加湖南農地產出提供有力保障。

（注：本文系湖南省社科基金課題“湖南土地留用制度研究”（09YBB103）、湖南省科技計劃項目“新農村建設背景下村級集體經濟發展路徑研究”（2014SK3219）。）

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[2]吳詩饅、楊鋼橋、曾艷、汪文雄：農地整理項目后期管護中農戶出資行為研究[J].中國人口·資源與環境，2014（5）.

[3]劉學東：墨西哥城市化進程與土地制度革新，1992—2010[J].中國名城，2013（2）.

（責任編輯：諶盼）