從公立醫(yī)院視角談夯實(shí)財(cái)政預(yù)算基礎(chǔ)管理

○劉燕汝

（西安交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院 陜西 西安 710061）

部門預(yù)算和部門決算是所有國有企業(yè)及行政事業(yè)單位每年必須編制的兩大報(bào)表。部門預(yù)算是部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及行使職能的需要，按照政府指示和財(cái)政部門要求，由基層預(yù)算單位編報(bào)，逐級上報(bào)、審核匯總、經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。部門決算是指行政事業(yè)單位按照相關(guān)編審要求向財(cái)政部門報(bào)送的，用以反映本部門、單位財(cái)務(wù)收支狀況和資金管理狀況的總結(jié)性文件。部門決算是國家預(yù)算體系運(yùn)行結(jié)果的年終反饋，是財(cái)政部門、上級主管部門和國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門制定政策、管理與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程、編制下年度政府預(yù)算及進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要信息依據(jù)。一直以來，為提高財(cái)政資金使用效率，財(cái)政資金的績效考評越來越受到重視，收支預(yù)算完成率成為財(cái)政資金績效考評中的重要指標(biāo)之一，但要準(zhǔn)確獲取預(yù)算單位的收支預(yù)算完成率，必然要對部門預(yù)算和部門決算編制口徑的一致性提出更高的要求。現(xiàn)從公立醫(yī)院視角對部門預(yù)算和部門決算的相互銜接及財(cái)政預(yù)算資金的管理現(xiàn)狀做簡單剖析。

一、部門決算和部門預(yù)算的銜接口徑有待進(jìn)一步完善

1、部門決算和部門預(yù)算在資本化項(xiàng)目支出的匯總口徑上存在差異

分別于2013年和2014年1月1日實(shí)行的新《事業(yè)單位會計(jì)制度》和《醫(yī)院會計(jì)制度》中，在收入計(jì)量和固定資產(chǎn)后續(xù)計(jì)量等方面適度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，同時(shí)將核算中的支出科目參照政府收支分類中的經(jīng)濟(jì)分類設(shè)置明細(xì)，在一定程度上消除了部門預(yù)算、核算、決算相脫節(jié)的現(xiàn)象，但在對部門預(yù)算報(bào)表和決算報(bào)表設(shè)置和數(shù)據(jù)匯總上還存在銜接不夠充分的情況，主要體現(xiàn)在對需要資本化的項(xiàng)目支出匯總口徑上。

在部門決算報(bào)表中，財(cái)決05—2表“項(xiàng)目支出決算明細(xì)表”主要填報(bào)“單位本年度項(xiàng)目支出的明細(xì)情況，根據(jù)單位項(xiàng)目支出明細(xì)賬發(fā)生數(shù)，按支出功能分類科目分“類”、“款”、“項(xiàng)”填列，”，填列“基本建設(shè)支出”和“其他資本性支出”時(shí)，對于公立醫(yī)院中僅享有部分財(cái)政撥款的項(xiàng)目支出，只填列資金來源為財(cái)政撥款且核算采用收付實(shí)現(xiàn)制的資本性支出，而同一項(xiàng)目中，自籌安排的資金并不在此反映，自籌資金根據(jù)資本性支出的管理要求計(jì)入在建工程，在竣工決算投入使用后分期計(jì)入折舊成本。所以，在決算報(bào)表中，支出總數(shù)等于基本支出加按照收付實(shí)現(xiàn)制核算的財(cái)政撥款項(xiàng)目支出。

在編制部門預(yù)算報(bào)表時(shí)，部門預(yù)算系統(tǒng)的錄入1—4表的“項(xiàng)目支出預(yù)算錄入表”，報(bào)表設(shè)置的公式為：項(xiàng)目支出中資本性支出總數(shù)等于財(cái)政項(xiàng)目安排資金（或科教資金）額加自籌資金支出額。支出總數(shù)仍等于基本支出加項(xiàng)目支出之和，但此項(xiàng)目支出填報(bào)即含按照收付實(shí)現(xiàn)制核算的財(cái)政資金，又含按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的自籌資金。

這樣一來，這種差異會造成單位在編制預(yù)算時(shí)，為了既要滿足預(yù)算報(bào)表設(shè)置的平衡關(guān)系，又要滿足與部門決算口徑的一致性，單位勢必在基本支出中調(diào)減數(shù)字，以達(dá)到預(yù)算總數(shù)的平衡，這種差異調(diào)整，也勢必造成單位來年的決算支出數(shù)和預(yù)算支出數(shù)中基本支出和項(xiàng)目支出差異的存在，預(yù)決算口徑不具備可比性，收支預(yù)算完成率考評指標(biāo)不具備科學(xué)性。因此，在進(jìn)行管理的過程中，要充分的注意到收支平衡的重要性，并在進(jìn)行醫(yī)院財(cái)務(wù)控制的過程中，進(jìn)行合理的財(cái)政方式控制，保證各方面的有效進(jìn)行，進(jìn)而完善醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理情況，保證預(yù)算編制的設(shè)置可以符合醫(yī)院的財(cái)政狀況管理的實(shí)際要求，保證醫(yī)院各方面的均衡發(fā)展。

2、預(yù)算報(bào)表設(shè)置匯總支出口徑應(yīng)考慮和決算報(bào)表銜接一致

在預(yù)算報(bào)表的項(xiàng)目支出預(yù)算表中，為了完整顯示一個(gè)項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)，采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，將所有資金來源的支出作為本期項(xiàng)目支出總預(yù)算。在以采用收付實(shí)現(xiàn)制為主的事業(yè)單位預(yù)決算口徑可能是一致的，但在采用以權(quán)責(zé)發(fā)生為主，以收付實(shí)現(xiàn)制為輔的公立醫(yī)院，部門預(yù)算和部門決算口徑就會存在較大差異。為了保證所有事業(yè)單位部門預(yù)算和部門決算口徑的一致性，建議總預(yù)算在匯總基本支出加項(xiàng)目支出的總支出時(shí)，對于資本性項(xiàng)目支出數(shù)只匯總財(cái)政資金安排的項(xiàng)目支出預(yù)算數(shù)，自籌部分的資金支出作為資本性支出按照折舊費(fèi)分期記入支出，這樣匯總，預(yù)算和決算報(bào)表口徑將會完全一致。或者在部門預(yù)算報(bào)表中，科學(xué)地增加設(shè)置現(xiàn)金流量表預(yù)算，以便完整反映單位的資金流情況，使得預(yù)算報(bào)表既能按照收付實(shí)現(xiàn)制反映，又能按照權(quán)責(zé)發(fā)生制反映，逐步提高部門預(yù)算的適用性。

二、部門決算財(cái)政資金余額和國庫資金余額的對賬機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)

在每年的部門決算過程中，特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理，但部門決算報(bào)表的財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金一般是指會計(jì)賬面結(jié)余數(shù)，是按照權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)算的結(jié)余，而國庫資金的實(shí)際余額是按照收付實(shí)現(xiàn)制結(jié)存的，和決算報(bào)表賬面結(jié)余一定會存在差異。在實(shí)際操作過程中，有些事業(yè)單位在年終會將未使用完的結(jié)存在零余額賬戶上的結(jié)轉(zhuǎn)資金轉(zhuǎn)回到自有資金賬戶，從而造成單位的財(cái)政撥款項(xiàng)目賬面結(jié)轉(zhuǎn)資金很大，而國庫余額很少的情況，這種情況屬于違規(guī)使用財(cái)政資金的范疇，但不經(jīng)審計(jì)，財(cái)政部門很難將此種情況和預(yù)付款的情況區(qū)分清楚。另外，在每年度財(cái)政部門對部門決算進(jìn)行匯審時(shí)，也只關(guān)注決算年度財(cái)政資金預(yù)算收入數(shù)是否和國庫預(yù)算數(shù)核對一致，而對財(cái)政資金預(yù)算支出數(shù)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余數(shù)是否和國庫支出數(shù)、國庫結(jié)存數(shù)調(diào)節(jié)一致不甚關(guān)注，這樣容易造成財(cái)政資金的使用風(fēng)險(xiǎn)增加。所以，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政資金賬面結(jié)存數(shù)和國庫資金實(shí)際結(jié)存數(shù)的核對賬機(jī)制，必要時(shí)，主管部門在年終決算時(shí)可要求預(yù)算單位編制國庫資金余額調(diào)節(jié)表，對財(cái)政資金賬面的基本支出結(jié)余、項(xiàng)目支出結(jié)余與國庫資金余額分別進(jìn)行核對，對財(cái)政資金賬面已收、國庫資金未收；財(cái)政資金賬面未收、國庫資金已收；財(cái)政資金賬面已支、國庫資金未支；財(cái)政資金賬面未支、國庫資金賬面已支四種情況分別核對、澄清、說明，并對未達(dá)賬項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，提高部門對財(cái)政資金的精細(xì)化管理，防范財(cái)政財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政資金的安全和有效使用。

三、通過部門決算和部門預(yù)算尋找部門管理行業(yè)經(jīng)濟(jì)的抓手仍然任重道遠(yuǎn)

1、財(cái)政部門對預(yù)算考評不應(yīng)只限于財(cái)政資金

為提高政府財(cái)政預(yù)算管理工作，我國從1993年開始把科技資金績效評價(jià)引入科技宏觀管理環(huán)節(jié)之中，現(xiàn)階段，財(cái)政項(xiàng)目支出從申報(bào)開始到項(xiàng)目結(jié)束，績效概念貫穿始終，財(cái)政績效評價(jià)機(jī)制已經(jīng)逐步建立并不斷完善，但僅限于對財(cái)政項(xiàng)目資金的考評。以衛(wèi)生部門為例，公立醫(yī)院屬于政府投資主辦，政府對公立醫(yī)院的原始投資等同于企業(yè)的“實(shí)收資本”或“注冊資本”，公立醫(yī)院現(xiàn)階段的自有資金絕大多數(shù)仍然是國有資本保值增值所形成的，是醫(yī)療服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展的前提條件。針對這樣的情況，在進(jìn)行管理的過程中要充分的考慮到滿足這些方面的要求，從可持續(xù)發(fā)展的角度進(jìn)行考慮，促進(jìn)公立醫(yī)院財(cái)政預(yù)算管理的全面發(fā)展，為了做到這一方面的要求，所以，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對事業(yè)單位所有資金的預(yù)算考評，引導(dǎo)部門通過建立全口徑的預(yù)算考評機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有資本的效率和效益雙贏。

2、全面預(yù)算管理的作用仍未在事業(yè)單位的預(yù)決算中得到體現(xiàn)

全面預(yù)算管理是一種管理工具，在企業(yè)中，實(shí)施全面預(yù)算管理被當(dāng)做其提高效率和謀求發(fā)展的重要途徑。事業(yè)單位指的是國家以社會公益為目的，以國有資產(chǎn)為基礎(chǔ)建立的教育、科技、衛(wèi)生和文化等組織。在事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)管理過程中，它雖然強(qiáng)調(diào)是以社會公益為目的，但不能因?yàn)樗摹肮嫘浴倍趸靶省钡母拍睿瑥?qiáng)調(diào)“效率”絕不是否定其“公益性”。所以，隨著我國市場化體系的不斷加快，有財(cái)政預(yù)算的事業(yè)單位編制部門預(yù)算不能僅滿足于預(yù)算報(bào)表的數(shù)字平衡，而應(yīng)將全面預(yù)算管理的概念貫穿于單位經(jīng)濟(jì)管理的全過程，以公益性為最高目標(biāo)，以全面預(yù)算管理機(jī)制為抓手，以定量考評和定性考評為核心，真正做到對單位經(jīng)濟(jì)活動全方位、全員、全過程的預(yù)算控制，與此同時(shí)，在進(jìn)行管理的過程中，還要考慮到各方面的實(shí)際要求，促進(jìn)企業(yè)實(shí)力的全面發(fā)展，保證醫(yī)院可以滿足各方向的發(fā)展要求，促進(jìn)醫(yī)院的全方位發(fā)展。最終在部門決算中體現(xiàn)以提高“效率”和“效益”，回報(bào)其“公益性”。

3、政府會計(jì)改革勢在必行

近些年來，政府通過改革預(yù)算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度等措施，公共財(cái)政改革已經(jīng)取得預(yù)期的效果，財(cái)政部門對財(cái)政資金管理進(jìn)一步加強(qiáng)。但現(xiàn)階段，我國財(cái)政總預(yù)算會計(jì)實(shí)質(zhì)上只是財(cái)政收支會計(jì)，核算內(nèi)容主要是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財(cái)政收支活動，沒有覆蓋資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和支出的全部會計(jì)要素。部門預(yù)算反映的僅僅是當(dāng)年預(yù)算收支的現(xiàn)金流量情況，所以，隨著政府職能、所控制資源和承擔(dān)責(zé)任以及收支規(guī)模的逐步擴(kuò)大，公共管理業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，政府在保護(hù)公共資產(chǎn)的安全完整、防范財(cái)政財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高公共資源的使用效率和效果、推動財(cái)政可持續(xù)發(fā)展等方面的財(cái)務(wù)受托責(zé)任不斷增強(qiáng)，從傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)已經(jīng)成為政府會計(jì)改革的基本趨勢，提高部門預(yù)、決算的經(jīng)濟(jì)管理職能也是眾望所歸。

四、綜述

預(yù)算績效管理是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，而夯實(shí)預(yù)算基礎(chǔ)管理是實(shí)施預(yù)算績效管理的前提。部門預(yù)算、部門決算和國庫資金是國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要手段之一，是預(yù)算基礎(chǔ)管理的重要內(nèi)容。所以，基礎(chǔ)夯實(shí)了，財(cái)政預(yù)算績效管理可以挖掘、需要挖掘的內(nèi)容才會更落地、更適用。

[1] 部門決算管理制度[S].財(cái)庫〔2013〕209號，2013.

[2]王雍軍：新預(yù)算法：善治視角的評述[J].中國財(cái)政，2014（18）.