新型城鎮化背景下政府與市場角色定位及關系創新

○李劍榮

（宜賓學院經濟研究所 四川 宜賓 644000）

我國已進入到了“穩增長、調結構、促轉型”的經濟發展新常態，城鎮化成為我國經濟社會發展的新動力。但過去的城鎮化模式主要由政府主導，現在弊端日益凸顯，需要新型城鎮化模式。新型城鎮化模式需要調整好政府與市場的角色定位以及相互之間的關系創新，這是新型城鎮化科學實踐的必然要求。

一、傳統城鎮化模式的內涵與問題

1、傳統城鎮化模式的內涵

（1）身份等級觀念與城鄉二元制度。傳統城鎮化的模式與“路徑依賴”依靠既有的觀念與制度支撐。我國城鎮化模式的核心觀念是“身份等級”觀，通過戶籍制度、城鄉公共服務的差異予以體現，身份等級觀念當中最突出的莫過于城鄉二元以及區域差別兩類。城鄉二元制度產生于我國經濟社會發展水平較低的歷史背景之下，是為迅速推進工業化而采取的階段性政策。但隨著時間的推移，城鄉二元制度在人民印象中根深蒂固，當下農民與農村的土地利益的受損，與此觀念不無關系。“區域有別”反映了不同地區出生的人在基本公共服務的差異，尤其是1993年財政分權改革以來，地方公共服務的供給與政府財政收入水平直接掛鉤，使得地方經濟發展水平成為地方居民的新標簽。

（2）人地分割與“土地謀利”的利益分配格局。我國城鎮化的發展呈現出土地城鎮化高于人口城鎮化的明顯特征，部分城市土地面積過大、效率利用低、“鬼城頻現”，這種“人地分割”的模式帶來了城市表面上的繁榮發展，但也導致農民不能及時得到土地拆遷的利益補償，加劇了城鄉二元的格局。土地權屬關系轉換所引發的增值收益分配問題是傳統城鎮化問題的核心。地方政府通過“低價拿地，高價出讓”的方式獲取了大量的收益。這樣地方政府一方面利用自身的壟斷地位抬高地價，另一方面地價上升反過來又強化地方征地積極性，這使傳統的城鎮化模式在這種利益分配格局中得到不斷強化，弊病日益凸顯。

2、傳統城鎮化的政府與市場關系弊端

（1）戶籍制度導致公共服務供給失衡。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布標志著我國城鄉二元制度的初具形成。城鄉二元制度使得農民難以享受到與城市居民同樣的基本公共服務。2014年國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定，通過取消城市戶口與農村戶口而建立城鄉統一的戶口登記制度，而且強調了農業、農民轉型以后，進城之后的就業、子女教育以及養老等基本公共服務的改革問題，是促進城鄉基本公共服務均等化有益的探索。但農民工市民化成本依然主要由本地政府承擔，缺乏支持農民工市民化的公共成本分擔機制，導致地方政府積極性受到影響。

（2）土地制度不完善導致農民土地財產權益受損。由于農村土地市場不健全以及土地制度的不完善，農民很難從土地的流轉中獲得適當的權益收入。首先，法律規定農村土地所有權歸集體所有，但農村集體一直存在主體空置與虛化的問題；其次，農村土地進入土地交易市場的唯一方式是國家征用，農村土地交易市場的不完善導致自發的土地交易流轉范圍局限在集體內部，加之土地價值評估機構的缺乏，農村集體建設用地及宅基地的市場價值很難得到體現；最后，現行《土地管理法》下，雖然農民征地獲得的補償應該是農業產值的三十倍，但這與農民土地增值收入相比依然是杯水車薪，農村土地征用補償標準依然難產，導致失地農村得不到合理的補償。

（3）政府過度干預導致產業政策受阻。改革開放以來，我國通過采取壓低勞動、資本以及土地等要素價格的經濟發展戰略獲得了出口替代經濟戰略的比較優勢，為經濟長期發展提供了源源不斷的動力，但也帶來了資源消耗過度、環境污染以及收入分配不均等問題。對于產業經濟政策而言，由于我國稅收制度設計以生產環節而非消費環節為導向，政府傾向于通過擴大投資發展鋼鐵、水泥以及裝備制造等重工化等高稅收企業，配合積極的財政與貨幣政策，導致產業重工化趨勢以及不同地區產業同構問題的產生。要素市場不完善、產業政策的傾向性明顯以及地方市場制度的不健全都使得地方城鎮化缺乏有力的產業支撐。

二、市場主導的新型城鎮化特征與運作機制

1、新型城鎮化的市場主導的特征

我國新型城鎮化建設應該充分遵循“政府主導、市場決定、企業組織、社會參與、居民自主”的理念要求。市場主導的新型城鎮化模式能對城鎮空間載體及附著資源進行集聚、重組以及運營，并充分發揮企業主體在城鎮化過程中的作用。具體而言，新型城鎮化的推進有四個主要特征，第一是充分尊重市場規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，完成由政府主導到市場決定的理念轉變；第二是以人為本，完成土地城鎮化到人的城鎮化的轉變；第三是集約化發展，完成城鎮化的粗放高消耗到集約綠色的發展模式轉變；第四是更加注重城鎮化發展的質量與效益。

2、新型城鎮化市場主導的運作機制

新型城鎮化的市場主導應根據市場供求變化關系、市場價格波動以及市場主體之間的公平競爭得以體現。主要包括如下三個方面的運作機制。（1）自由競爭機制。在新型城鎮化的過程中，土地、勞動等要素的供給者之間的競爭決定了成本最小的要素的被選擇；企業之間對生產要素的使用的競爭導致企業的優勝劣汰；而要素供給者與企業之間的要素供需博弈決定了生產要素的收入分配。（2）價格調節機制。價格機制充分反映了市場的供需信息，是市場機制的核心。城鎮化過程中土地要素價格不僅決定著企業生產要素的組合，而且決定了土地財富在政府、民眾以及企業之間的分配關系。（3）等價交換機制。等價交換機制基于自愿的前提，通過公平競爭保障了資源優化配置以及收益的公平分享。企業組織城鎮化的過程中，應該建立城鄉統一的建設用地市場，通過保障國有土地與農村集體土地同等價值增長而增加農民的財產性收入。

三、新型城鎮化模式下政府與市場關系定位與互動機制

1、政府與市場關系定位

城市發展主要有兩大動力來源，第一是要素、商品以及產業的集聚；第二是公共產品供給的規模效率。新型城鎮化發展應保障政府的引導地位，做到政府與市場邊界“不錯位”、政府市場職能“不缺位”、政府市場作用“協同補位”。這就要求首先要理清政府與市場的邊界。政府的主要任務是公共服務品的供給，而市場主導要素流動以及產業的發展。其次要明確政府與市場的職能。各級地方政府要明確自身在城鎮化發展過程中的權責關系，特別是需要能夠根據不同地區城鎮化的發展差異保持一定的制度適應彈性。再次，既要防止市場放任而出現的郊區自由化，還需要警惕市場發展停滯不前所帶來的產業支撐空心化的難題。最后政府與市場需要協同補位。政府應該做好市場發揮作用的“后勤保障”工作，優化市場競爭環境，為產業發展保駕護航。

2、政府與市場結合的運作機制

政府與市場應該在資金籌措、成本分擔、土地占補以及生態補償等機制上協調運作。城鎮建設以及產業規模的擴大都需要資金密集型的企業予以支撐。在資金籌措方面，政府應該建立多層次的資本市場體系，完善企業信用評價體系，為社會創造良好的信用環境，通過開放行業限制，探索PPP公私合營模式吸引社會資本參與到城鎮化建設當中來。在成本分擔方面，要通過建立農村與城市、地方政府與中央政府、工業與農業的成本分擔機制，激勵政府與企業提供更多具有正外部性的產品與服務，實現農業支持工業到工業反哺農業的路徑轉變。在土地占補機制的完善方面，應該探索從“總量項目平衡”到“數量質量雙平衡”的轉變，建立完善土地交易市場，通過市場化的機制實現全國范圍內的占補平衡。最后，應依照“誰污染誰治理，誰開發誰保護，誰保護誰受益，誰受益誰補償”的原則，探索生態補償機制的完善，通過征收環境稅、財政補貼、吸引社會資本的方式實現綠色節能的新型城鎮化發展。

3、建立有彈性的行政體制

多層次的城鎮管理體制很容易加劇市縣之間的發展矛盾，縣級資源容易被市級依靠公權及行政優勢擠占。新型城鎮化建設需要通過減少行政層次提高政府辦事效率，例如通過嘗試“省管縣”改革實現真正意義上的市縣分治，實現市縣在法律意義上的行政平級，對不同層次之間的行政關系進行重新梳理，有利于縣級城市以及相關中小城市獲得更大的發展權，促進城市之間的公平競爭與資源的最優化配置。另外，優化各級政府之間的權責分配，使得財權事權相匹配：首先，可以對省級政府與縣市級政府的權責關系進行重新定位，強化省級政府的區域統籌功能，弱化其直接配置公共資源的權力；其次，將工商、稅收以及土地管理權下放縣級政府，推進強縣擴權改革；最后，探索鄉鎮合并與強鎮擴權政策，賦予中心鎮社會保障、戶籍管理以及集鎮規劃的權利，有利于緩解中心鎮公共服務供給與經濟發展之間的矛盾。

4、推進城市群產業重組與治理模式創新

現代城市群的健康發展需要依托產業集群集聚、功能集成與合理分工的產業一體化空間格局。包括長三角、珠三角以及京津冀在內的發達城市群應充分利用現代信息革命所帶來的發展機遇，實現戰略性新興產業與高端服務業穩步發展，搶占全球價值鏈的競爭高地；中西部地區應該通過承接產業專業，利用區域資源優勢培育自身發展的主導產業。城市群的一體化發展面臨著跨行政區行政管理分散化的矛盾，需要建立與完善城市群之間的協調機制。對于長江中游城市群、長三角以及珠三角跨省區的區域中心城市群，應組建國家級的“發改委”垂直領導的城市群管理委員會；對于不跨省區的或者省內省市群，如中原城市群、關中城市群等，可以組建地方性的城市群協調管理委員會。另外，為促進城市群內部政府與民間的非正式合作與交流，應該探索建立跨區域的一體化的戶籍、就業以及信息評價制度。最后，加快城市群治理模式的創新離不開跨區域公共物品的共享以及公共財政支出的監督機制的保障。

[1]趙劍鋒：新型城鎮化政府與市場融資關系再思考[J].改革與戰略，2015（1）.

[2]辜勝阻：新型城鎮化：政府要重“引導”避“主導”[J].中國經濟周刊，2013（27）.