高速公路綠色通道管理困境及對策

林博瑜

（遼寧省高速公路管理局 丹東管理處，遼寧 丹東 118000）

一、高速公路綠色通道實施背景

綠色通道是指鮮活農產品公路運輸綠色通道。綠色通道要求規范裝載，一路暢通，對享受綠色通道政策的車輛實行不滯留、不罰款、不卸載，免費通過。

2005年，為貫徹落實中共中央、國務院《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，進一步激活農產品流通市場，促進農民增收，交通部、公安部、農業部、商務部、發改委、財政部、國務院糾風辦聯合制定了《全國高效率鮮活農產品流通綠色通道建設實施方案》，開通了全國普惠制的綠色通道，覆蓋了全國所有重要的鮮活農產品生產基地和銷售市場的“五縱二橫”，即哈爾濱至海口、北京至海口、上海至海口、呼和浩特至南寧、銀川至昆明5條縱向線路，連云港至烏魯木齊、上海至拉薩2條橫向線路，連通全國29個省會城市，71個地市級城市鮮活農產品綠色通道。

2008年初，我國南方出現嚴重的冰雪災害天氣，交通部下發了《關于在春節前啟動鮮活農產品運輸應急機制的緊急通知》，將鮮活農產品綠色通道的免費政策由“五縱二橫”擴大到與之平行的高速公路，從此，高速公路綠色通道免費政策一直延續至今。

二、綠色通道政策給高速公路運營管理帶來的問題與困境

隨著經濟社會的全面發展，高速公路里程的逐年增加，截止2014年底，全國高速公路通車里程已達11萬公里，通過高速公路綠色通道運輸鮮活農產品變得更為安全、暢通、快捷。但由于綠色通道政策的不完善、經濟利益的驅使，導致少數運輸者鉆政策的漏洞，蒙混過關，擾亂了高速公路正常通行秩序，給高速公路運營管理帶來諸多問題，集中體現在以下幾個方面。

(一)綠色通道鮮活農產品品種、整車裝載率無法準確界定

按照綠色通道《鮮活農產品品種目錄》的規定，享有綠色通道政策的鮮活農產品指新鮮蔬菜、水果、鮮活水產品、活畜禽、新鮮肉蛋奶、以及馬鈴薯、甘薯、鮮玉米、鮮花生。操作中，由于鮮活農產品種類過多、加之認識上存在誤區，檢驗人員往往無法準確界定是否屬于綠色通道鮮活農產品。

綠色通道整車裝載的界定標準是車輛裝載鮮活農產品的重量或體積達到車輛核載質量或車箱容積的80%以上，享受免費政策。當前，運輸鮮活農產品的車輛大多采取集裝箱運輸或嚴密包裹，絕大多數收費站綠色通道車輛驗貨只能依靠人工，由于無法全方位檢驗，80%的整車裝載率難以明確界定。

（二）綠色通道車輛通行效率低下

綠色通道實施以來，查驗綠色通道車輛需要開箱、測點、拍照，查驗時間需要5-10分鐘，一旦遇到不符合規定的綠通車輛，極易產生糾紛和投訴，直接導致車道通行效率下降。有時為了逼迫檢驗人員減少查驗時間，司機故意集結堵口，大量貨車集中在一起接受檢驗，極易造成收費站口的堵塞，影響其他車輛的快速通行。

（三）假冒綠色通道車輛現象日趨嚴重

受利益的驅使，一些物流企業和運輸者鉆政策的漏洞，以運輸鮮活農產品為幌子混裝其他貨物，從而達到偷逃通行費的目的。由于目前沒有相關的法規對其進行處罰，違法成本非常低，導致假冒綠色通道車輛屢禁不止，花樣翻新，甚至出現專業負責偽裝綠色通道車輛的裝車行當，在貨廂的兩側和尾部裝上水果、蔬菜等符合綠色通道規定的農產品，幫助貨車司機蒙混過關。

（四）內外勾結導致逃交通行費現象嚴重

在執行綠色通道免費政策過程中，對車輛的查驗和確認，主要依靠檢驗人員的主觀判斷和職業操守。由于綠色通道制度設計缺陷、缺乏相應的科學檢測儀器和有效的監督，導致少數收費站檢驗人員在利益驅動下與假冒綠色通道車輛的司機內外勾結，幫助司機逃交通行費，從而從司機手中獲取好處，中飽私囊，致使通行費嚴重流失，從而違背國家推行綠色通道政策的初衷。

（五）綠色通道導致高速公路通行費收入降低

根據《收費公路管理條例》，作為政府還貸的高速公路，通行費收入是高速公路收益最主要的來源。綠色通道作為宏觀調控政策，降低了鮮活農產品的流通環節成本，將高速公路的一部分收益轉移到了農業和物流業，從國家整體發展的角度考慮無可厚非，但政策設計的缺陷對高速公路的收益造成很大的損失。據統計，自綠色通道實施以來，僅遼寧高速共減免通行費37.23億元，其中從2012年至2014年，免費額連續三年遞增，2014年綠色通道免費額達7.91億元，比上年同比增長7.8%。

2014年底，山東省政府披露，由于山東高速正值還貸高峰，每年還款超200億，壓力很大，因此到2015年底，山東境內15條政府還貸高速公路，可能全部或者部分延長收費期，此舉，引起媒體廣泛關注，輿論一片嘩然。可見，這種直接降低高速公路收益的方式，不僅間接延長了通行費征收年限，還會因延長年限造成運營成本繼續增加，并最終轉嫁到通行車輛上。

三、對進一步完善執行綠色通道政策的建議

（一）完善頂層設計與基層探索相結合的綠色通道政策

綠色通道事關國計民生，在實施過程中出現諸多問題，只能由政府在兼顧各方利益的基礎上，全面布局，重新決策規劃，細化并制定出與之相適應的配套措施，完善綠色通道的頂層制度設計，由政府統一推動。建議在已出臺的《鮮活農產品品種目錄》的基礎上，給予更加明確的界定，減少人為主觀判斷的隨意性；對綠色通道整車裝載率做出操作性更強的執行標準；出臺規范高速公路綠色通道管理的配套措施，便于綠色通道政策的有效實施。當然，綠色通道的頂層設計離不開基層高速公路管理部門在執行中的大膽探索和實踐。只有頂層設計和基層探索良性互動，同時發力，才可能形成科學完備的高速公路綠色通道。

（二）建立以設備檢測與人工查驗相結合的綠色通道檢測體系

隨著綠色通道車輛的日益增多，要完全杜絕假冒綠色通道車輛，僅靠檢驗人員的目測進行查驗顯然難以達到效果，需要借助科技力量。目前對于封閉車輛的快速成像檢查技術，已經在海關、港口等領域大規模使用。高速公路管理部門完全可以借鑒，在綠色通道收費道口配備數字輻射透視成像等檢測設備，逐步建立以設備檢測為主、人工查驗為輔的鮮活農產品運輸綠色通道檢測體系，利用科技手段，盡可能縮短鮮活農產品運輸車輛的查驗時間，提高運輸車輛的通行效率。據了解，遼寧高速從2013年起，陸續在綏中、遼河、高花和寶力推廣綠色通道成像檢測設備進行驗貨，短短十幾秒鐘就能完成檢測，檢測速度更快、結果更精準，大大提高了車輛通行速度，緩解了車道通行壓力。

（三）構建保障綠色通道安全暢通的法律法規體系和社會信用誠信體系

法律是規范，同時也是一種平衡器，要平衡高速公路管理部門、高速公路用路人、物流運輸從業者、農業種植者、社會大眾等之間的利益關系。因此，政府在要求高速公路管理部門承擔社會責任的同時，還要考慮對其合法權益的保護；在改善民生的同時，還要保證高速公路有序管理和健康發展。

假冒綠色通道車輛日增，不僅擾亂高速公路正常的通行秩序，嚴重影響廣大用路人的合法通行權益，也使合法物流運輸業主喪失公平競爭的環境，導致高速公路通行收入的流失，也關系到高速公路的健康發展。然而，現有的法律法規，無法保障高速公路管理部門合法有效的治理假冒綠色通道車輛。因此，建議修改《收費公路管理條例》相關內容，對假冒綠色通道蓄意逃交通行費的車輛，應當補交通行費，并加付三倍至五倍的應交票款。公安部也應制定立案標準，就擾亂高速公路綠色通道管理秩序的行為如何應用治安管理處罰法作出具體規定。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部要制定適用刑事法律的司法解釋，就擾亂高速公路綠色通道管理秩序的定罪量刑作出具體規定。用法律法規確定有關各方權利、義務、責任以及管理關系、監督關系。

社會信用體系對于促進物流運輸業及相關從業者自律，形成有效的市場約束，具有重要作用。要建立健全高速公路假冒綠色通道車輛偷逃通行費記錄，將惡意假冒綠色通道車輛的信息列入黑名單，對列入黑名單車輛禁止駛入高速公路綠色通道。要發揮物流運輸行業協會的作用，促進行業信用建設和行業守信自律。健全負面信息披露制度，形成失信行為聯合懲戒機制，真正使假冒綠色通道車輛一處失信，寸步難行。

（四）健全激勵、監督與培訓相結合的高速公路系統內部管理體系

1.高速公路管理部門要制定獎勵辦法，提高員工查處假冒綠色通道車輛的積極性。對于內外勾結、協助司機假冒綠色通道車輛的驗貨人員，一經查實，必須嚴肅處理，違法犯罪的要移送司法機關。

2.高速公路管理部門要加強綠色通道數據統計分析、稽查監督管理。認真分析每天綠色通道車流量和免費額的變化情況，對鮮活農產品種類、流向、車輛的軸數、車貨總重等形成分析報告，準確掌握綠色通道車輛的特點和不同班次間綠色通道的變化情況，不定期組織收費稽查人員到現場進行稽查監督。

3.高速公路管理部門要開展行之有效的綠色通道業務專項培訓。通過有效的途徑針對檢驗人員進行培訓，提高檢驗人員的責任心和檢驗技能。

（五）形成高速公路綠色通道補償機制

實施行高速公路綠色通道政策，是政府宏觀經濟調控手段之一，政策的出臺，有受益者就有買單者，總要付出一定成本。綠色通道實質是將高速公路的經濟收益轉移到物流運輸行業和農業生產者身上，從國家整體發展的角度考慮無可厚非，但讓高速公路來承擔降低物價、改善民生的社會責任，這對還貸壓力巨大、新建資金缺口較大的高速公路來說無疑是雪上加霜。建議政府對綠色通道政策實施對高速公路帶來的影響進行認真研究和評估，對于影響較大的高速公路，通過公共財政酌情給予補償。

總之，高速公路綠色通道創新了鮮活農產品流通模式，完善了流通鏈條和市場布局，降低了流通成本。把這項惠農利民的政策落到實處，還要高速公路管理部門不斷創新綠色通道管理模式，不斷提高綠色通道通行效率，真正建立起安全、有序、高效、暢通的鮮活農產品綠色通道流通體系，保障鮮活農產品市場供應和價格穩定。

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