基于ORCA模式行政事業單位內控流程淺析

劉素美

（河南農業職業學院，鄭州451450）

基于ORCA模式行政事業單位內控流程淺析

劉素美

（河南農業職業學院，鄭州451450）

通過對ORCA模式內控流程的分析，討論了行政事業單位內部控制的一種新方法。認為ORCA模式是通過對內控要素整合的基礎上，所形成的目標、風險、控制一體化的內控流程，為行政事業單位內控方法的研究開辟了新的思路。

ORCA模式；行政事業單位；內控流程

一、研究背景

隨著我國部門預算改革的不斷推進，行政事業單位內部控制在一定程度上得到了加強，但有效的控制方法和活動的實施仍較薄弱，主要表現為：首先，內控的預算方法落后、編制內容和流程粗糙，大部分預算的編制僅采用增量預算的方法，以過去的業務額來調整下年的支出預算，而沒有以往的支出是否科學合理，忽視了零基預算的價值（劉永澤、唐大鵬，2013）；其次是預算的編制體現了靈活性但降低了其約束力，從而造成了業務資金的使用和調整的隨意性較大。這些問題的存在，使行政事業單位的資金支出只能體現在數量上，而不能更好的提高其質量，從而降低了資金的使用效率、增加了風險。所以在行政事業單位內控過程中，為了讓預算活動形成一個良性循環過程，應該把內控的編制看作一個系統工程。基于此，本文通過分析一種ORCA模式的預算內控系統的方法，進一步解析行政事業單位的內控流程。

二、ORCA模式的內涵和基本特征

（一）ORCA模式內涵

ORCA模式是一種以業務或管理目標(objective)為出發點，通過評估不同目標完成過程中存在的風險(risk)，并對風險加以控制(control)，最后對這一過程進行整合(alignment)的系統過程既為ORCA模式（唐曉玉，2013）。事業單位的內部控制是根據單位現有業務的工作關系，識別影響目標實現的各種風險，在預算業務流程中設置恰當的控制活動，以降低或化解風險，并通過對風險的不斷優化，改進內控活動的方法和效率，最后通過信息交流與溝通將目標、風險、控制活動連為一體，從而形成一個有序的、可循環的良性預算內控系統。

（二）ORCA模式的基本特征

1.目標性，目標表示是一項管理活動中要實現或完成一種方向或程度的計劃。無論是COSO內部控制還是美國聯邦政府的內部控制，都可以看出，預算目標的確立都是為了保障經濟活動的合法全規、提高管理的效率和財務信息的真實完整。行政事業單位的運轉由不同的業務組成，一般情況下，各種業務的計劃目標制定與實施過程與所要求的預期目的有一定的出入。所以預算計劃的合理和科學與否，既可以看出行政事業單位預算的有效性，又能通過預算目標的確立為以后的工作考核做出指導和幫助，以提高行政事業單位的內控效率與工作質量。而對于ORCA模式來說，并不是簡單的制定預算目標，更重要的是還要能把預算目標本身的可實施性及它與實際業務目標的相關性進行合理的評價，特別是預算目標的實施過程中存在的風險，以降低單位內部存在的風險。

2.風險性，ORCA模式的風險性體現為兩個方面，其一是行政事業單位管理中風險存在必然性。行政事業單位的風險與企業單位不同，主要體現為個人職權的濫用、資金使用效率較低、資源配置不當和道德尋租風險等（祝子麗，2014）。這也就要求在使用ORCA預算模式時，針對行政事業單位的評估要重點在資源的使用與政治立場上。其二是行政事業單位預算風險評估的復雜性而導致的該模式自身使用中存在的風險性。行政事業單位的風險評估不但要關注單位組織層級的宏觀風險，還要重視單位業務層級的微觀風險。一方面，組織層級風險由于組織架構、權責分配、決策機制和崗位設置等因素導致。由于行政事業單位掌握著巨大的公共權力，在當前我國法律體系尚不健全、公共權力缺乏有效制約的情況下，單位面臨著濫用公共權力、舞弊和腐敗的風險，每年因此而落馬的高官不計其數（劉永澤、唐大鵬，2013）。另一方面，在行政事業單位的業務活動和業務流程方面也會存在風險，主要是預算編審、批復、執行和決算是否規范，預算決策和執行機制是否建立，內部批復指標是否與支出事項相銜接等 (劉永澤和唐大鵬，2012)。

3.信息化，現代社會是一個信息化的社會，無論是從組織的內部管理或是個人信息的交流，都與傳統的社會有很大的差別。行政事業單位要保證信息收集、制作與傳遞，確保信息在單位內外部之間的有效溝通也需要實施信息化。行政事業單位內部可以通過信息化設備進行各部門的之間的高效交流，既節省了時間提高了效率，又能減少管理成本。在行政事業單位外部可根據各監管部門的要求，統一信息口徑，規范信息內容，真實、及時和完整披露單位社會職能的履約情況，減少外部信息使用者對單位財政預算和決算制度與信息的誤解，并獲得相應的支持。同時，可通過單位內外部信息協調與溝通，保證信息在單位組織層級與業務層級之間，以及單位與外部的財政部門、審計部門、紀檢監察部門、采購供應商、中介機構、新聞媒體和社會公眾等之間進行順暢溝通和反饋（劉永澤、唐大鵬，2013）。

（三）行政事業單位ORCA模式內控流程應注意的問題

ORCA模式是對美國《聯邦政府內部控制準則》中界定政府內部控制要素及COSO框架五要素內容整合的基礎上得出的，而在使用過程中，還應結合具體的國情有針對性的進行調整，特別是以下幾方面問題應該引起注意。

1.要對各項組織層級和業務內容進行合理的目標分解。目標分解是目標管理的第一步也是非常重要的一步，在此基礎上才能制定不同目標層次存在的風險及相應的控制方法。在目標分解時應掌握目標定量的原則，同時，還應做到單位中人人參與，目標落實到個人、責任到人，否則即使有目標也無法準確的考核與評價。

2.風險評價要有主有次。在所有的行政事業單位中不可避免的存在各種各樣的風險，對這些風險要通過管理或專家的評估找出哪些是主要風險、哪些是次要風險，特別是關系到區域發展的重大資金投入項目時，一定要首先找到主要風險并加以控制或減少。對于次要風險并不是可以完全忽視，而是可以有選擇性的先后解決。

3.制定的控制方法要具有可行性。風險的存在才突顯內控的價值，但行政事業單位也不是為了減少風險而不作為，逃避其社會職能。所以，在ORCA模式制定內控流程時，要盡可能的把控制方法設計的具有一定的可執行性，不能過與嚴格而無法實現目標，也不能過于松懈而形同虛設。

4.整合過程要信息化。內部控制效果的好壞與ORCA模式的流程之間的銜接關系密切，而這些節點之間環環相扣、相互作用，要想很好的整合必須能夠信息共享，并切做到信息交流的及時、準確、完整，就必然離不開信息化的實施。

5.ORCA模式的內控設計要專業化。行政事業單位的業務大多都是以服務社會為主要目的，其職能關系到很多重要公共資源的合理使用，所以其內部控制流程的設計人員要具備較高水平的素質，包括專業技能、教育程度、創新精神和工作態度等。

總之，行政事業單位內部控制是一個復雜的系統工程，任何一種單一的方法都會存在其缺陷。所以，行政事業單位內部控制需要協調組織好內外部各種關系，以目標管理為引導，在單位領導及全體人員的共同參與下，相關部門齊抓共管，提升行政事業單位內控管理水平。

[1]唐曉玉.我國行政事業單位內部控制制度研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2013(1).

[2]劉永澤，張 亮.我國政府部門內部控制框架體系的構建研究[J].會計研究，2012(1).

[3]祝子玉.我國行政事業單位內部控制制度特征研究[J].湖南財政經濟學院學報，2014(12)：77-82.

［責任編輯：紀姿含］

F239.45

A

1005-913X（2015）04-0182-01

2015-02-14

劉素美(1980-)，女，河南滑縣人，會計師，研究方向：會計理論與實踐。