俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式現(xiàn)狀與前景

Sharip ov F.F.，Rod i onov A.N.

（1.國立管理大學(xué) 莫斯科109542，CUVP 308；2.國立管理大學(xué) 莫斯科109542，CUVP 308）

一、研究成果

現(xiàn)代目前俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施：交通運輸、工業(yè)、能源、制造業(yè)等，這些基礎(chǔ)設(shè)施主要是在蘇聯(lián)時期建設(shè)的。毫無疑問，許多設(shè)施需要更新。但要成功推動面積17 098 246平方公里全國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展就需要新的途徑。公私合營的合作方式是通過國家機(jī)構(gòu)或者地方政府來吸引私有企業(yè)來完成技術(shù)服務(wù)、擴(kuò)張、重組、現(xiàn)代化，或者社會基礎(chǔ)設(shè)施新方案的實施、建設(shè)以及在以分擔(dān)、分散風(fēng)險的基礎(chǔ)上，通過有效的合同和一套完整的法律來確定能力和責(zé)任。

政府采購是指建設(shè)工程的國家訂單。在這種情況下，政府承擔(dān)所有創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施工程的成本和風(fēng)險。在蘇聯(lián)時期以及從蘇聯(lián)解體后直到現(xiàn)在，都一直沿用這種國家基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展形式。

根據(jù)最近的調(diào)查和研究，在俄羅斯使用以下最廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式：[1]長期租賃、特許權(quán)協(xié)議、資產(chǎn)管理、產(chǎn)量品分成協(xié)議。

在執(zhí)行國家建設(shè)項目合同時，國家承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一切費用和風(fēng)險。這種國家基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展模式是從蘇聯(lián)時代直到今天是最常運用的。國家和市政需要的合同形式依據(jù)《俄聯(lián)邦民法典》[1]第30章525-538條款的規(guī)定而確定。

吸引私營投資，首先是外資這個主題在1999年02月25日頒布的№39-ФЗ號《關(guān)于在俄羅斯聯(lián)邦以資本投資的形式實施的投資活動》聯(lián)邦法律[2]中獲得了新的發(fā)展。在該項法律中明確了以下概念，諸如投資項目、外國投資者的權(quán)利、對資本投資形式中所實施的投資活動的政府調(diào)節(jié)。此外，2005年07月21日頒布了第№115-ФЗ號《有關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議》聯(lián)邦法律[3]這種形式需要有一個特定的特許經(jīng)營對象管理為前提。依據(jù)與國家間已經(jīng)確定了支付額度及支付方式的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，在特許經(jīng)營期內(nèi)實施管理。如管理不善或者在特許期結(jié)束后，項目歸還到國家名下所有。在這種相互關(guān)系中，提供特許經(jīng)營權(quán)的國家最后仍然是所有者。

于2013年4月26日剛剛獲得俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬批準(zhǔn)的《PPP（公私合營制）模式》法律草案介紹規(guī)定了國家和私營部門之間的相互關(guān)系的主要形式。相互關(guān)系表述及方式更接近在國外形成的PPP（公私合營制）模式。俄羅斯聯(lián)邦有關(guān)PPP（公私合營制）模式的法律是基于《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、《俄羅斯聯(lián)邦民法典》、《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》、《俄羅斯聯(lián)邦城市建設(shè)法典》、《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》、《俄羅斯聯(lián)邦稅收法典》及其他系列聯(lián)邦法律的規(guī)定。應(yīng)該指出的是特許權(quán)的概念也包括在這一法案當(dāng)中。

《PPP（公私合營制）模式》法律的通過可能是建立及確認(rèn)吸引投資的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)立法框架的基礎(chǔ)，同時確保他們投資的安全，并返還給投資者，并以此吸引補(bǔ)充資金投入到俄羅斯經(jīng)濟(jì)并用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、俄羅斯現(xiàn)存的多種形式的PPP（公私合營制）模式商業(yè)協(xié)議

現(xiàn)分析的長期租賃是財產(chǎn)合同的形式。在簽訂合同時，國家（出租人）在約定的條件下，以收租金的形式將屬于自己的財產(chǎn)移交給承租人（私人）臨時占有和使用。根據(jù)租賃合同應(yīng)規(guī)定出為所有者（國家）固定資產(chǎn)的升級和發(fā)展的責(zé)任。承租人利用所租賃財產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營活動所重新創(chuàng)建的財產(chǎn)綜合體會成為他自己的財產(chǎn)。在合同的有效期內(nèi)不變更所租賃財產(chǎn)的使用用途，并應(yīng)在合同期結(jié)束后以原有的狀態(tài)歸還給國家。租賃合同可規(guī)定出對所租賃財產(chǎn)進(jìn)行升級和改進(jìn)工作。基礎(chǔ)設(shè)施不可分割的改善工程應(yīng)與出租人協(xié)商后進(jìn)行，否則會產(chǎn)生此類改進(jìn)成本無法返還的風(fēng)險。通常簽訂市政財產(chǎn)合同時要添加所需的不可分割的改善工程清單，并附加成本依據(jù)。在主要資產(chǎn)改建后，可能需要通過單獨的投資協(xié)議和服務(wù)合同來補(bǔ)充租賃合同。投資協(xié)議應(yīng)規(guī)定，承租人必須投入財務(wù)資金的規(guī)則、額度，以及必須建立或升級的項目。在投資協(xié)議框架下新建及升級的項目在租賃合同有效期限結(jié)束前將成為運營商的財產(chǎn)，租賃合同然到期后轉(zhuǎn)移為公有財產(chǎn)。恢復(fù)主要財產(chǎn)合同會規(guī)定如何維護(hù)所租賃財產(chǎn)。因此，會實施LDO方案（Lease-Develop-Operate，租賃-開發(fā)-運營）。所租賃財產(chǎn)可以成為承租方的全部財產(chǎn)，如果國家和私人投資者已經(jīng)簽訂相應(yīng)形式的租賃合同，根據(jù)該合同承租方在完成長期租賃后將成為租賃項目的所有者。租金只是PPP（公私合營制）模式眾多形式及模式的一個組成部分。

（一）特許權(quán)協(xié)議

依據(jù)2005年07月21日頒布的第№115-ФЗ號《有關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議》聯(lián)邦法律，一方（承租商）須自費創(chuàng)建和（或）重建本協(xié)議規(guī)定的不動產(chǎn)（以下簡稱：特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議項目）的，它的所有權(quán)屬于或?qū)儆诹硪环剑ㄗ屌c人），使用（利用）特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議項目實施經(jīng)營活動。出讓人應(yīng)當(dāng)在此協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)向承租商提供擁有并支配特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議項目的權(quán)力，以便實施協(xié)議中規(guī)定的經(jīng)營活動。事實上，法律規(guī)定幾種類型的特許經(jīng)營合同-BTO（Build—Transfer—Operate）。但不久前，法律有了新的變化，可以著手實施另一種形式的PPP（公私合營制）模式-這是2012年04月25日頒布的“有關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議”法律變更條款規(guī)定的生命周期合同。新修訂的法律規(guī)定了國家與投資者簽訂設(shè)計和施工以及基礎(chǔ)設(shè)施在一個生命周期內(nèi)維護(hù)全面協(xié)議的可能性。在將基礎(chǔ)設(shè)施交付運營后，承租商可以直接從國家收到定期的運營費用。

（二）資產(chǎn)委托管理

依照《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第1012條款，一方（管理委托人）將財產(chǎn)移交給另一方（管理受托人）在一定時期內(nèi)委托管理，而另一方應(yīng)該為管理委托人或者他所指定的人士（受益人）的利益對其實施管理。管理受托人有權(quán)根據(jù)信托契約，為了受益人利益，針對所移交的財產(chǎn)實施任何法律和實際行為。[1]將財產(chǎn)委托管理不涉及將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人委托管理。對財產(chǎn)管理單獨行為的限制應(yīng)該由合同規(guī)定。

（三）產(chǎn)品分成協(xié)議

從形式上看，依據(jù)產(chǎn)品分成協(xié)議工作的可能性出現(xiàn)在俄羅斯通過了的相關(guān)的聯(lián)邦法律之后，即在1995年12月30日頒布了第N 225-ФЗ《產(chǎn)品分成協(xié)議》聯(lián)邦法律之后。根據(jù)這項法律，俄羅斯聯(lián)邦依照相應(yīng)的合同，在固定期限付費的基礎(chǔ)上向投資人提供在協(xié)議中規(guī)定的礦區(qū)找礦、勘探、開采礦產(chǎn)資源并執(zhí)行相關(guān)工作的獨家權(quán)利，而投資者應(yīng)當(dāng)自費開展上述工作，并獨立承擔(dān)風(fēng)險。該協(xié)議確定了所有與利用礦藏有關(guān)的必要的條件，包括按照聯(lián)邦法的規(guī)定在當(dāng)事人之間產(chǎn)品分配的條件及程序。[4]與特許經(jīng)營協(xié)議的根本區(qū)別在于生產(chǎn)產(chǎn)品的所屬性。承租商擁有所有的產(chǎn)品，而國家的私營合伙人擁有的只是其中的一部分。很難在實踐中執(zhí)行用于規(guī)定稅收、費用、關(guān)稅及其他強(qiáng)制性付費替代物的用法律聲明的特別法律制度，公平地按照本協(xié)議的條款分配生產(chǎn)的產(chǎn)品。

三、發(fā)展前景

對外貿(mào)易銀行已經(jīng)開發(fā)出了自己的BOLT（Build/建設(shè)、Own/支配，Lease/租賃和Transfer/轉(zhuǎn)讓）模式。[3]

（一）北部航線的發(fā)展

預(yù)計隨著北部航線的基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化建設(shè)，可能的運輸量，到2020年將達(dá)到1億噸，到2030年將達(dá)到1.5億噸。在2013年，物流量應(yīng)達(dá)到150萬噸。[5]

（二）道路基礎(chǔ)設(shè)施

從2010年至2015年，俄羅斯交通運輸系統(tǒng)的發(fā)展擬定涉及聯(lián)邦預(yù)算在這一領(lǐng)域的投資為32368.3億盧布，其中包括俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算補(bǔ)貼-4400億盧布，以及預(yù)算外資金來源-6921億盧布。[6]

（三）鐵路基礎(chǔ)設(shè)施

貝阿干線及西伯利亞干線的現(xiàn)代化更新，到2018年，總投資將到達(dá)5620億盧布。[7]建設(shè)莫斯科-喀山高速鐵路。毫無疑問，這三項都需要利用PPP模式吸引外來投資。

四、問題及對策

為了成功實施該這些項目計劃并通過新的立法，需要在俄羅斯聯(lián)邦培訓(xùn)一批愿意為這個行業(yè)在的發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)的干部人員，諸如官員和企業(yè)家等。在俄羅斯有以下教育機(jī)構(gòu)開始從事PPP（公私合營制）模式領(lǐng)域的教育問題。

1.由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)直屬國民經(jīng)濟(jì)與國家行政學(xué)院（俄經(jīng)濟(jì)行政院）和PPP（公私合營制）模式發(fā)展中心于2011年共同創(chuàng)立的PPP（公私合營制）模式領(lǐng)域研究教育中心；2.由隸屬俄聯(lián)邦政府的外經(jīng)銀行和財經(jīng)大學(xué)共同創(chuàng)立的“PPP（公私合營制）模式”教研室；3.由PPP（公私合營制）模式發(fā)展中心與高等院校于2011年共同創(chuàng)立的俄羅斯外交部莫斯科國際關(guān)系大學(xué)的經(jīng)濟(jì)政策和PPP（公私合營制）模式教研室；4.由聯(lián)邦國家預(yù)算高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)《圣彼得堡國立理工大學(xué)》與PPP（公私合營制）模式發(fā)展中心于2011年共同創(chuàng)立的PPP（公私合營制）模式領(lǐng)域西北研究與教育中心；5.高等經(jīng)濟(jì)學(xué)校（國家研究型大學(xué)-高等經(jīng)濟(jì)學(xué)校）（PPP（公私合營制）模式遠(yuǎn)程教學(xué)項目）。

在俄羅斯實施PPP（公私合營制）模式的必要性是毫無疑問的。所引用的對外貿(mào)易銀行建立的PPP（公私合營制）模式的例子（BOLT）,同樣還包括立法領(lǐng)域的逐步推進(jìn)工作，以及在道路建設(shè)領(lǐng)域利用BTO（建造-運營-移交）模式的私人項目，這些都體現(xiàn)了國家吸引私營投資對分配預(yù)算資金進(jìn)行補(bǔ)充的積極舉措。今天正在周密研究的未來基礎(chǔ)設(shè)施項目將成為嶄新的平臺，當(dāng)最終通過《有關(guān)PPP（公私合營制）模式》的法律之后，將要推行有外資參與的最出色的PPP（公私合營制）模式。需要在聯(lián)邦和地區(qū)一級進(jìn)一步協(xié)商吸引外資的投資活動的標(biāo)準(zhǔn)化問題。

[1]俄羅斯聯(lián)邦民法典.

[2]1999年02月25日頒布的的№39-ФЗ號《關(guān)于在俄羅斯聯(lián)邦以資本投資的形式實施的投資活動》聯(lián)邦法律.

[3] 《有關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議》聯(lián)邦法律.第№115-ФЗ號，2005-07-21.

[4]1995年12月30日頒布了第N 225-ФЗ《產(chǎn)品分成協(xié)議》聯(lián)邦法律.

[5] 俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（電子版資源）：http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20120622_015.

[6] 多爾吉赫 E.A.、庫茲涅佐娃 H.V.的PPP（公私合營制）模式在俄羅斯的實際應(yīng)用（電子版資源）：http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/4291-2012-10-19-19-03-21.