稅源專業化改革視閾下的組織再造研究

黃 建

(國家稅務總局黨校，江蘇 揚州 225007)

構建科學嚴密的稅收征管體系是推進稅收現代化的重要組成部分，亦是加快財稅體制改革，完善公正、公平的稅收制度的堅實保障。稅源專業化管理作為傳統征納關系的深刻調整與重塑，將全方位沖擊現有的征納管理模式、資源配置機制、機構設置狀況、制度體制建設等。為此，如何依據稅源專業化改革的特點和要求對現有的稅務組織結構和運作機制進行重構與優化，實現稅源分類管理與組織創新的高度匹配，對于建立、健全我國現代化的稅收管理體系以及持續提升納稅人稅法遵從度和滿意度意義重大。

一、稅源專業化改革之緣起

稅源專業化管理是適應新時期我國經濟社會發展需求，科學總結我國征管改革實踐的重大方略選擇。上世紀90年代中后期，隨著分稅制改革的推進，我國在稅收征管領域經歷了稅收專管員到稅收管理員、管戶制到管戶和管事相結合的發展嬗變，逐步建立了以納稅人自行申報為主的服務體系、監管體系、稽查體系和組織體系，基本形成了征收、管理、稽查相互分離又相互制約的征管格局。然而，具體落實到執行層面，直至今日卻依舊問題重重。具體包括：其一，多數基層稅務部門并未真正實現轉變觀念和模式變革。傳統“屬地劃片”、“保姆式”的管理邏輯依然大有市場，很多稅務機關仍然沿襲著稅收管理員“固定管戶”、“駐廠管理”和“各稅統管”的模式，稅收管理員集征、管、評、查多項職能于一身，對管轄區內的納稅人進行粗放和無差別管理，直接形成了稅源管理的針對性差、征管效能低下的弊端。尤其是在近年來各地經濟迅猛發展、市場主體日益多元、納稅人數量大幅增加的背景下，人少戶多的矛盾更加尖銳。據統計，至2010年全國納稅人已達到2622.2萬戶，而同時期的稅務干部總數為75.5萬人，其中從事一線征管的基層人員共計46萬人，人均管戶近100戶，有些地區甚至超過了1000戶。[1]為此，多地稅務機關呈現出人少事多、疲于應付、工作盲目等狀況。其二，稅源管理的復雜性、艱巨性、風險性不斷加大，傳統管理模式已嚴重力不從心。伴隨著經濟全球化和市場化的縱深發展，納稅人不僅數量增加，構成亦日趨復雜，跨國、跨地區、跨行業的大型企業集團大量涌現，組織形式、運作方式日益多元；企業納稅處理團隊化、電算化、智能化趨勢加強；征納雙方信息不對稱的矛盾日漸突出；涉稅訴求多元化和納稅人維權意識顯著增強等，這都給現有的征管模式、管理方式、資源配置造成強有力的挑戰，要求稅務機關創新機制、加強對納稅人涉稅需求和稅源特點的分析、實施專業化和精細化之管理、持續加強對漏征漏管的查處、加大稅源監控力度及對稅收違法行為的打擊力度。然而因長期受到固定管戶單向、靜態思維的制約，相當一部分地區的稅務部門難以適應稅源深刻變革之狀況，其管事重心仍然停留在對稅源簡單的催報催繳之上，無法針對納稅對象進行科學劃分和風險應對，導致稅收流失率和征稅成本居高不下。其三，稅收管理員制度還導致征納雙方權責關系模糊，越位管理的情況時常發生。《稅收管理員制度(試行)》賦予了稅收管理員過多、過重的管理責任，同時稅收管理員也承擔了過高的執法風險。比如，稅收管理員制度實施后，規定其擁有調查核實納稅人納稅申報事項和其他核定事項真實性的十余項責任，這便意味著納稅人辦理納稅申報和減、免、緩、抵、退等多項涉稅申請都須有管理員審核把關；一旦上述環節出現問題，便要追責稅收管理員。[2]而事實上，自主申報本應是納稅人的基本義務，但經此制度設計則將其不遵從的風險轉移至稅收管理員身上，致使征納雙方的權責邊界難以廓清。

由此可見，傳統全能集權型的管理模式已難以適應我國經濟社會發展和稅源深刻變化的需求，導致權責分工不明、稅源管理薄弱、人員配置失衡、管理缺位明顯、征納雙方信息不對稱等狀況加劇，相當程度上制約著我國稅收征管質量和效率的提升。為此，打破傳統粗放的征管模式，打造以風險管理為導向的專業化管控機制便顯得刻不容緩。在上述背景下，2010年10月國家稅務總局頒布了《關于開展稅源專業化管理試點工作的指導意見》，國稅發〔2010〕101號文件明確要求借鑒國際稅收管理的先進理念和經驗，探索適合我國實際的稅源管理新途徑，開啟了我國深化稅收征管改革的新征程。

二、稅源專業化改革的內涵與實效

稅源專業化管理是稅收征管改革的“重中之重”。其實質是專業化分工理論在稅收征管工作中的具體運用，即在稅源管理工作中，依據納稅人所屬的行業、規模以及涉稅風險的不同，對其進行科學分類，并將管理中的各項職能在層級、部門和崗位間加以重新配置，采取專業化的方式對不同納稅人和稅源風險進行差別應對與管控，尋找到稅務機關科學配置資源和優化納稅服務的最佳結合點，從而全面提升稅收遵從度和納稅人的滿意度。[3]結合目前的征管實踐，其內涵包括以下幾方面。

(一)權責劃定是前提

專業化改革旨在打破傳統稅收管理中稅務機關包辦和越位的管理思維，通過制度設計劃清征納雙方的邊界，并科學確定相應的法律責任。對于納稅人而言，作為市場經濟的主體，其負有依法自行申報納稅的義務，同時享有稅務部門提供公共服務的權利；而稅務機關則將主要職責界定在依法征稅之上，通過建立科學的稅收征管程序，做好納稅服務和管理工作，協助納稅人方便、快捷和準確地履行義務。自此稅務機關不再承擔納稅人不遵從而產生的風險，對納稅人申報環節之前的各種前置環節不再進行審核。

(二)專業化分工是基礎

專業化重在打破傳統的稅源屬地管理模式，主要按照納稅人的規模、行業特點，兼顧國際稅收、出口退稅等特定業務實施分類管理。在科學評估轄區內稅源發展規模和特色行業的基礎上，實施以行業管理和重點稅源企業管理相結合的模式。針對納稅人的特點合理選擇區別化管理對策。其中，對于重點稅源可實施團隊化的集中管理；對于中小型企業實施行業化管理；對于個體工商戶則可實施委托代征的社會化管理。重點稅源(大企業)作為地區經濟發展的核心力量，對稅收工作全局具有戰略意義，其往往擁有規模大、繳稅多、業務關聯復雜等特點，因此，亦是稅源管理中遵從風險較大的領域。所以必須將優勢資源優先配置于其中，合理確定大企業的標準并為之建立稅收風險的信息數據庫，打造大企業稅收專業化管理的體制、機制和業務體系，提升管理的層級，開展專業團隊式管理和個性化服務。對于中小企業的管理，則依據行業分布和地域特點，搭建行業管理的信息庫，建立分行業的信息模型，總結行業管理規律和相關分析方法，建立分行業管理辦法及其風險分析指南。[4]此外，針對個體工商戶則主要加強源泉管控，實行零散稅源的委托代征。分類管理徹底改變了目前稅收管理員“分戶到人、各事統攬”的屬地管理模式，按照納稅人的特點將涉稅事項進行流程再造和職權重置，將原先集中的管理權限在不同層級、部門和崗位中進行科學的分解與重組，稅收管理員被重新安置在某一節點或類別的稅收管理活動之中，工作方式亦從“固定保姆式”轉變為“團隊流程式”。

(三)風險管理是導向

稅源風險管理主要是稅務機關對納稅人不依法準確納稅造成的稅款流失的風險進行識別和評價，并采取措施進行控制、應對的過程，其根本目的就是最大限度地防范稅收流失，提升納稅人的納稅遵從度。[5]以風險管理為導向就是要把用風險管理的總體框架創新現有的稅收征管和管理員制度，把風險管理的邏輯貫徹于征管的全過程中，對有不同程度稅收風險的納稅人實施差異化和遞進式的管理策略。其重點包括：其一，規范風險管理的制度流程，并研發風險管理的信息平臺。按照風險管理的諸環節，構建其稅收風險識別工作機制和應對任務管理機制，形成以信息收集、申報審核、情報管理、風險分析識別、等級評定排序、風險應對處理、稅款追征、過程監控和績效評估的稅收征管閉環運行系統，促進橫向、縱向和內外聯動，針對風險管理的各環節和崗位明確相應職責。搭建稅源風險監控分析平臺，通過模型工具對不同行業的稅收風險進行識別和任務管理，建立風險特征庫和指標系統，準確量化不同稅源的管理風險。其二，選擇實施科學的風險應對方法。按照稅收評估監測部門提供的信息指引，對不同風險等級的納稅人采取區別化和非均衡的管控手段。其中，對于低風險的納稅人，采取納稅輔導、風險提示等服務手段督促其消除風險；對于中等風險的納稅人，采取稅務審計、案頭評審、約談核實、納稅評估等手段加以應對，促使其實現稅收遵從；而對于高風險納稅人(涉嫌偷、逃、抗、騙稅)則實施稅務稽查或反避稅調查等舉措進行處理，對違法行為依法給予及時的打擊，增強稅法的威懾力。從而構建以風險分析為風險應對提供指向，而以風險應對檢驗風險分析準確度的循環模型，實現風險分析、風險提示、納稅評估和稅務稽查的邏輯遞進。

(四)信息化是支撐

涉稅信息的完整、準確和實效程度高度關系著專業化管理和風險應對的效度。針對傳統征管模式下信息被部門分割所形成的“信息孤島”現象以及第三方數據采集不到位的客觀現實，專業化改革要求必須制度化地規范信息采集、錄入、分析、監控的各個環節，建立稅源全面覆蓋的情報系統和運行機制；同時制度化地打造涉稅信息的共享平臺，實現信息的實時共享和無縫隙鏈接。結合地區稅源的分布和特點，建立起國地稅稅收數據的交換平臺，并將信息共享的范圍進一步加以拓展，形成政府主導的多部門信息共享機制，最大限度地獲取和采集涉稅的第三方信息、集團化企業經營信息、關聯企業信息等，真正形成信息數據的比對系統和質量管理體系，促進征管效能的提升。此外，專業化改革還應積極發揮信息化的引擎作用，充分利用信息技術改造和創新征管流程，最大限度地實現稅收征管業務的網上運行。

專業化改革試點實施以來，各地均結合自身實際進行了有益的探索，征管模式持續優化，而且其成效已日趨顯現。集中表現在：首先，征管理念發生了深刻的變革。專業化改革之后，固定管戶、高度集權的思維慣式得到了矯正，風險管理、分類管理和流程管理的理念日益深入人心。辦稅人員普遍意識到還權返責于納稅人并對其進行專業化服務是順應經濟社會發展和稅源深刻變革之需要，惟有合理界定稅務部門的職能邊界，集中優勢資源管好重點事項和關鍵環節，方能科學提升征管質效、切實降低稅收成本。其次，稅收征收率和辦稅效率持續提升。通過開展專業化評估、大企業重點管理以及集約化稽查，科學強化了稅收分析、評估和稽查的工作職能，稅收流失率初步得到遏制，宏觀稅負顯著提高。*根據國家稅務總局對試點單位的分析數據，安徽國稅自2011年實施專業化改革和風險應對后，補繳稅款33.4億元，稅收征收率提高了2.1個百分點。青島國稅自2010年推行專業化改革以來，評估入庫稅款16.7億元，比2009年年均增長71.6%。同時，隨著傳統管理權力的分類、重組，跨機構、跨層級的一體化流轉辦稅模式初步形成，辦稅流程進一步簡化和公開，稅務機關取消了對納稅人申報納稅的前置審核過程，而將精力和資源更多地投入到簡化辦稅程序和優化工作流程之上，讓納稅人享受到多元化的申報方式和便捷的納稅服務，將稅務機關受理、審核、審批環節壓縮到最少，實現一窗受理、同城通辦、限時辦結，并大力開發網上辦稅平臺，為納稅人提供個性化服務，切實維護納稅人的合法權益，節約其辦稅成本。*江蘇國稅局專業化改革后，推行一體化辦稅，致力于縮短辦稅流程，涉稅事項平均辦理時間從2010年的4.2天降至2012年的1.91天。再次，納稅人的遵從度合理提升。專業化改革通過對征管流程和職責分工的調整，打破原有的稅管員固定管戶的模式，倒逼納稅人提高自主辦稅和稅收風險的自我防范意識。與此同時，稅務機關重點強化稅源分析監控、納稅評估和稅務稽查等專業化管理的能力，致力于構造將“納稅服務做大做強、稅源管理做專做實、稅務稽查做準做精”的稅收遵從的金字塔模型。此外，還通過嚴格執法和優化服務雙重方式提升納稅人的遵從度，即一方面利用制度加科技的手段為納稅人設計簡化的稅收管理體制和提供充分的信息與服務幫助，加強稅源分析、稅收宣傳咨詢以及納稅評估，采用柔性手段幫助納稅人消除稅收風險，促進納稅遵從更有效、更人性化和低成本；另一方面通過運用風險管理的方法強化稅收遵從核實工作，將稀缺的稅收管理資源配置到高風險的稅源管控上，尤其強化對大企業的個性化服務和專業化之管理，嚴厲打擊重大復雜的涉稅違法案件，為市場主體營造了公平、有序的稅收環境。最后，資源得到了優化配置。其一是專業化改革在改變征管模式的同時，使得人力資源得到了重新配置，大量的人力資源被調配到與稅源專業管理直接相關的崗位之上，按照其業務技能和特長分別安排在稅收風險分析、納稅評估、納稅服務、稅務稽查等團隊之中，并結合崗位職能進行分類、分事項的績效考核，較好地實現能力標準化建設和人才的專業化發展。其二，信息資源得到了有效整合。為了實現稅源的準確評估和風險應對，信息管稅是其基本支撐。為此，以業務協同、信息共享為目標，推進信息標準體系和平臺建設便是其應有之義。目前，相關試點單位都制定了信息管理的制度規范，加強部門協作和第三方信息采集效率，搭建稅收數據信息的應用平臺，完善風險預警指標體系、納稅評估模型和風險監控系統，使得相關信息得到優化配置和有效整合。

三、稅源專業化改革中的組織再造

依學者米歇爾·漢默所言,“再造”是指對于組織過程的徹底再思考及其根本性的巨幅再設計, 以促進組織績效的根本性改善。[6]稅源專業化改革作為我國傳統稅收征管模式的一場革命，必然導致原有的稅務組織在管理理念、結構構成、運行機制、權責體系和資源配置等方面發生深刻的調整與創新，而上述恰是組織再造理論的典型體現。惟有緊密結合專業化改革的特點和要求，對稅務組織加以有意識和有目的的變革、重組與重構，方能為征管模式的科學轉型以及征管質效的持續提升提供有效的組織保障和資源供給。十八大報告指出，政府改革的目標是實現職能科學、結構優化、廉潔高效和人民滿意，而這亦為專業化管理背景下的稅務組織的再造指明了方向。具體而言，包括內外、橫縱多元關系結構的重塑。

(一)內外關系的變革

1.職能：無限型——有限型。稅源專業化改革的指導方案中將合理確定納稅人和稅務機關的權力(利)義務邊界確定為改革的首要條件。組織職能重塑便是其核心所在，這要求稅務機關必須轉變粗放和包攬的管理思維，按照經濟社會發展形勢和稅源構成特點，厘清征納雙方的權責邊界，做到有所為而有所不為。長期以來，“固定管戶”的稅管員制度帶有濃厚的計劃經濟色彩和“有罪推定”的管理邏輯，稅務機關過多、不當地參與到納稅人事務的處理之中，侵犯了納稅人自主報稅的主體地位，并以對“納稅人的不信任”作為管理的前提，人為設計了申報納稅的各種前置環節，承擔了納稅人不遵從的管理和執法風險，導致管理成本的提升和遵從度的降低。而在專業化改革背景下，“固定管戶”制度將要退出歷史舞臺，分類管事的新模式要求稅務機關必須重塑自身的權力邊界，將職能疆域進一步收縮，更多地將優勢資源和精力用在稅源的科學分析和風險應對之上，從而為納稅人自主申報、依法納稅打造便捷、高效的服務。即通過制度設計，為相同納稅人提供均等、高效的稅法解釋和申報輔導，推行納稅人自行核算、自行申報、自行納稅的征管模式；通過信息采集和共享，對納稅人的風險等級進行評估，對納稅人申報納稅的真實性進行審計、核查；通過稽查手段嚴厲查處重大稅收違法案件，維護稅法的權威，提升納稅人的稅法遵從度等。同時，在與納稅人的交互中，應當持續更新觀念，充分相信納稅人，變事前包攬為事后管控，即將調查審核環節由前置調整為后置，把更多的自主權和申報責任歸還于納稅人，做到“無問題不下戶、無風險不應對”，從而在為自身減負、解套的同時，也有效減少征納雙方由于過度接觸而產生的腐敗風險。

2.管理：封閉化——彈性化。專業化管理以稅源分類為基礎，客觀上要求稅務機關必須始終高度關注納稅人的風險變動狀況，并通過服務、監控和查處等不同方式予以應對，這其中必然會對原有的稅收管理體制形成挑戰。在劃片管理、各事統管的傳統模式下，稅管員的管理內容和對象相對固定，稅務機關往往更多地將管理重點放在內部審核、機構調整和流程設計上，強調管戶任務的完成和稅款的入庫，而對于不同納稅人的辦稅需求、風險等級、應對方法以及個性化服務等研究、分析得甚少。加之稅務系統獨特的垂管體制，更導致稅務機構習慣性地(尤其是國稅)將自身封閉在系統內部，片面關注稅收指標的制定和任務量的增長，缺乏對當地經濟社會發展規律的深度考察，亦缺少與相關上級部門和兄弟單位的長效溝通。長期的稅收管理實踐已充分表明，上述“重內疏外”管理方式已難以支撐稅收增長率和納稅人滿意度雙重提升的客觀要求。因此，在稅源專業化改革的視閾下，稅務機關必須更新理念，做到“眼睛朝外”，即始終以稅源特點和納稅人需求為導向，健全納稅服務體系，并實時創新納稅服務舉措。具體包括：其一，在科學研究納稅人特點的基礎上，將稅務管理事項進行重新分類，對于一般涉稅事項，諸如受理申報與稅款征收、發票代開和發售、戶籍管理、催報催繳等，由統一的納稅服務部門集中進行受理、審批和扎口管理，實施集約化和專業化的服務，最大限度地杜絕納稅人辦稅“多頭找”、“多頭跑”的現象。其二，針對目前納稅人對相關稅收政策不知曉、不理解的客觀事實，強化稅法宣傳咨詢。依托納稅服務局和辦稅服務廳，采取報刊、12366熱線、稅務網站、稅收短信等多元手段進行稅法宣講，及時公告最新的稅收政策和征管要求，并牽頭創建納稅人之家，舉辦各種稅收講堂和論壇，積極支持稅收中介組織的發展，充分發揮其溝通協調、宣傳服務的職能，使其協同配合、共同為納稅人開展各種專題培訓和輔導。*如鎮江地稅的納稅人維權協會通過成立“星期六維權志愿團”，義務宣傳維權知識。2010年又向全國稅務系統發出了“共同為納稅人維權”的倡議，成功舉辦全國10城市的納稅維權服務。浙江蒼南縣國稅局自2010年4月成立納稅人維權協會后，本著服務社會、服務大局和服務會員的理念，積極發揮協會的信息傳送和上傳下達功能，成為了納稅人和縣國稅機關的重要“連接器”。其三，結合納稅人的辦稅需求，打造效率服務品牌。讓納稅人用最短的時間、最少的精力和最低的成本辦理各項涉稅事宜，享受多元化的申報、納稅和辦稅的便捷，節約辦稅成本，最大限度地維護納稅人的合法權益。其中重點是精簡審批事項，在廣泛征求納稅人意見的基礎上優化審批流程，減少審批環節，縮短審批時限，提高審批效率。實行辦稅服務廳“一站式”辦公和同城通辦模式，并加強后續監管，為納稅人辦稅提供更多便利。*近年來，國家稅務總局大力削減稅務行政審批項目，著力規范行政審批行為，取得了明顯成效。經過6輪清理，共取消下放行政審批項目102項，取消和下放的項目占全部審批項目總數的79.1%。嚴格壓縮審批周期，推廣集中受理、即時辦結的模式。創新網上審批和網上辦稅，積極推行行政許可和非許可審批項目網上申報、受理、咨詢和辦復，申報納稅實現多元化，實現免填單辦理和自主服務區個性化指導，網上辦稅平臺突破“預約”的功能瓶頸，力爭實現足不出戶辦理各項涉稅業務，切實為納稅人減負。強化透明管理和嚴格執法，將稅務機關辦稅的全過程置于納稅人的公開監督之下，實現后臺處理前臺化、內部操作外部化，切實保障納稅人的主體地位和知情權，構建和諧的征納關系，提高征管效能。其四，稅務機關還要加強與地方政府、兄弟單位的溝通。專業化管理推動了傳統征管模式的變革，其具有增加地方可持續財力、促進經濟平穩較快發展、確保社會和諧穩定等多重功能，理應得到地方政府的大力支持和認同。為此，稅務部門應更多地“走出去”，結合地方政府的大政方針和發展框架，將專業化改革有效地加以“嵌入”，爭取地方政府的理解和資源支持。此外，還應長效化地與地方政府的職能部門進行合作，在人力、物力、機構、政策、信息等方面實現無壁壘的交互，構建綜合治稅的協同網絡格局，確保改革的有效推進和目標任務的達成。

(二)組織結構的優化

1.縱向：金字塔——扁平化。傳統的稅務組織是典型的科層體制，管理層次多而管理幅度小，上下級稅務機關是典型的命令——執行關系。這種上令下效的管理模式曾在信息相對欠發達的時期發揮了較大的優勢，保證了稅務管理的理性與高效。然而在稅源專業化改革的背景下，上述模式的弊端日益凸顯。一方面，上級任務加碼和層層下沉，往往導致“上面千根線、下面一根針”的現實困境。基層一線的稅務機關在承載巨大的工作壓力和管理風險的同時，卻礙于現有的體制難以獲得充足的資源和政策的供給，人少、錢少、事多、責重的情況普遍存在，嚴重挫傷了基層稅務人員的工作積極性，并極大地阻滯著稅源專業化、精細化管理水平的提升。另一方面，層級過多還會造成信息、政策傳遞效率降低和失真度增加，各級各部門為了完成上級的任務往往會根據各自需要多頭設置審批事項和具體要求，在業務活動上層層進行流程、環節累加，造成管理事項的重復和資源的浪費，并且在層級流轉時往往還伴隨著政策和信息執行的變異和走樣，嚴重影響了稅源專業化管理的推進效果。為此，減少不必要的執行層級，擴大各級尤其是基層的稅源管理權限，依據地區稅源特點對稅務機關的縱向權力分工加以重新配置便顯得異常迫切。主要包括：打造省、市、縣三級聯動的稅源專業化管理的運行機制，按照稅源專業化管理的要求，打破職責同構，明確不同級次稅務機關的職能分工，改變將稅收征管任務過分下放基層的管理模式。其中，按照國家稅務總局的要求，提升重點稅源和重大復雜事項的管理層級，充分發揮省局和市局在征管力量和人力資源上的優勢，提高風險管理和分類應對的能力。省局要充分發揮其在稅源管理中的組織和主導作用，搭建全省稅收征管工作的信息風險分析平臺，開發相應的行業風險管理模型，為市、縣局識別和劃分風險等級提供保障和依據；同時對于跨地區、跨行業經營，并且組織、結構復雜的納稅人進行稅收分析、反避稅調查、執法督查和稅務稽查，并對轄區內大企業實施個性化服務和納稅評估。市局則重點做好稅種管理、專項檢查、納稅評估和稽查選案工作，組建專業化團隊開展風險識別和參與風險應對。而縣局則應持續強化稅源日常監管和專業評估工作，前者主要包括信息采集、發票管理、催報催繳、定額管理、欠稅管理等基礎性工作，后者則重點通過建立行業評估模型和信息分析，承擔專業性和日常評估工作。[7]通過縱向的重新分工，使得省、市、縣三級稅務機關都成為稅收管理和服務的實體，壓縮了中間管理層級，實現稅源管理事項的科學分解、工作任務的上下互動以及風險的統一應對。

2.橫向：分割式——無縫隙。納稅人需求的多元化和稅源構成的復雜性亦向傳統稅務機關的機構設置和崗責體系提出了嚴峻的挑戰。為了更好地適應稅源分類管理和風險專業化應對的要求，機構的重新調整和整合便顯得十分必要。以往各地稅務機關往往按照稅收預算級次和行政區劃分別設置征管合一的分局和稽查局，每個分局都設有辦稅服務廳，實行全職能辦稅服務，在實踐中常常造成了業務的交叉和資源的浪費。由于稅務登記分散于各分局辦理，稅款因此便繳入分局對應的金庫管理，客觀上又造成了不同分局之間為了完成稅收任務而爭搶稅源的現象，進而嚴重擾亂了正常的稅收秩序。與此同時，各級稅務局內部機構也并未按照稅源的類型特點和管理要求加以設置，相關機構或是按照稅種設置，或是按照征管功能設置，或是按照納稅人的行業設置，在實際運行中造成了兩種“怪相”：一是相關業務管理部門之間的橫向交互和銜接程度較低，各自為政狀況嚴重，難以形成完整的稅收征管邏輯鏈條，極大地制約著稅源管理機制的良性運行；二是相關機構設置職責不清、相互扯皮的情況卻時有發生，如納稅服務和辦稅大廳之間、稅政與征管、征管與票證、征管與稽查之間都存在著不同程度的業務交叉，組織內耗嚴重并直接影響著征管的效能。[8]為此，必須重新配置水平方向的稅收管理和執法之權力，打造橫向聯動的稅源專業化運行機制。依據稅源特點整合、歸并職能相同或近似的部門和機構，實現寬職能領域、一體化運作的機構管理模式。創新稅收分析、納稅評估、納稅服務和稅務稽查的良性互動機制，構建稅收征、評、管、服、查各環節的有效鏈接和全方位的稅源監控格局，并按專業化分工設置納稅服務部門序列(納稅服務大廳的集約化管理、稅務登記、申報征收、發票發售和代開、涉稅事項受理與審批等)、納稅評估部門序列(行業稅負分析、稅收數據采集與質量監管、風險識別排序推送等)、稅源管理部門序列(日常稅源管理、稅收減免審核、漏管戶清理、稽查案源提供)和稽查管理部門序列(高風險稅源應對、行業項目管理)。此外，設置資源保障序列(綜合協調人力資源、財務管理、后勤服務等)，以確保業務工作的正常開展。通過大部門、寬領域的設置，最大限度地防范多頭管理和職權真空的狀況，實現辦稅機構的優化配置。

從分割式到無縫隙，除了要求機構之間形成一體化的聯動機制外，更為重要的是消除涉稅信息壁壘，實現信息的互通、共享。稅源專業化管理以信息化為支撐，惟有獲得真實、可靠的信息，方能準確地評估稅源的風險，從而采取科學的分類加以應對。而從目前信息化建設的總體情況分析，統一、全面的征管信息系統尚未完全建立，信息往往被封閉在不同的管理部門從而形成了多個“信息孤島”，信息和數據缺乏統一的標準和互聯的法律保障，甚至很多地區連國稅、地稅的信息都因為體制和技術原因而難以共享，嚴重制約著稅源風險的評估和專業化管理的質效。*目前國稅、地稅系統各自開發的軟件達幾百種，且大部分軟件開發的后臺技術標準不同，相互之間難以兼容，信息無法實現共享。當務之急是要對“中國稅收征管信息系統”(CATIs軟件)做進一步修改和完善，拓展其功能，使其涵蓋所有稅收業務，并與目前運行范圍較廣的主流稅收軟件相兼容。[9]為此，必須對涉稅信息保障制度進行頂層設計，打造貫通各層級、部門和崗位的信息分析平臺和技術標準，將涉稅政府部門提供準確的數據和信息明確為法律義務，并對其提供的內容、方式、時效和未能及時提供的處罰等加以嚴格的規范，打破部門之間的信息封鎖與藩籬。稅務部門要加強外部信息的采集和比對，首先，需打造國地稅信息共享系統，并在此基礎上積極擴大與工商、銀行、質檢信息交互的范圍，建立起一體化的稅收管理信息中心和綜合協稅護稅網絡，從而通過第三方的信息比對，準確評估不同稅源的風險。其次，要進一步打造內部統一的數據倉庫和應用平臺，對綜合征管軟件、稅庫銀橫向聯網系統、管理員管理信息系統、數據質量管理信息系統、稅務稽查管理系統、運維支撐平臺等進行科學整合，形成數據集成管理和共享，從而為稅源監控分析和風險模型研發提供支持。

(三)人力資源的調整

1.全能型——專業型。專業化改革作為一項系統工程，涉及征管職能的調整和征管機構的重構，從而必然帶來人力資源的重新配置和人員的角色重塑。傳統征管模式賦予了稅管員多元的職能定位，其集“稅收宣傳員、信息采集員、納稅輔導員、納稅評估員、稅收監督員”于一身，承擔的工作非常繁雜，日常事務性工作量大。[10]在上述繁重的任務壓力下，稅管員難以對稅源進行科學管理，征管質量難以保障，業務能力的提升也受到嚴重的制約。為此，按照稅源專業化改革的要求，就必須對稅務人員的職能進行重新定位，改變以往全能、包攬的工作模式，在切實為基層一線管理人員減負的同時，著力培養一批高素質、專業化的人才。遵循“用專業的人做專門的事”的理念，加大培訓力度和實踐鍛煉，結合現有人力資源的狀況和人員特長，培養一批風險分析、納稅評估、反避稅調查、稅務稽查、納稅服務、執法監督和信息技術人才，并跟進創新現有的激勵機制和績效考核，從而真正實現人力資源的持續開發和人事、崗職之匹配。*2012年國家稅務總局啟動了“千人工程”和“十萬人工程”，加快培養稅收工作急需的緊缺人才。即力爭到2015年底，使全國稅務系統擁有一支1000人左右，能夠把握世界經濟社會發展形勢，熟悉社會主義市場經濟發展規律，擁有先進管理理念，在稅收工作某一方面具備專長的領軍人才；使地市以下稅務局擁有一支10萬人左右，熟悉稅法和財務會計、懂評估、會查賬、能熟練操作計算機的基層復合型人才和業務能手。國家稅務總局關于印發《“十二五”時期稅務干部教育培訓改革發展規劃》，國稅發〔2011〕94號。

2.單兵作戰——團隊管稅。依據稅源分類和專業化管理的特點，對現有的人力資源進行重新配置。按照全面提高稅收征管質量和效率的要求，科學調整現有的人員配比，增強直接從事稅源管理的力量，把更多的專業化人才配置到征、評、服、查等專業化管理崗位上，并按照稅源構成和納稅人特點組建類別化的專業團隊，包括稅收分析團隊、納稅服務團隊、納稅評估團隊和稅務稽查團隊。上述團隊實行項目作業，由主體人員(主副評、主副查崗位)、外部行業顧問、內部保障顧問組成。針對不同崗位的具體職責，對日常管理事項(一般涉稅事項以及低風險稅源管理)、專業事項(中等風險、納稅評估和行業風險管理)、復雜事項(大額稅收優惠減免調查審核、重大案件稽查以及大企業高風險管理等)進行分類管理，并給與待遇的保障和政策的傾斜，實現人盡其才、能崗相宜。*江蘇國稅專業化改革后，全省8900多名稅務人員直接從事稅源專業化管理工作，比原來人數增加了31%。有效提升了稅收的遵從度。同時，還應當從制度上保障不同團隊間的無縫連接，崗位和人員的設置要體現促進稅收管理和執法各節點的科學串接和整合，從而減少職權交叉而產生的內耗，最終打造大團隊綜合治稅的管理格局。

[1]李小鵬，楊文健.稅源專業化管理的困境及對策研究[J].稅收經濟研究，2012,(3).

[2]陳建浦.在路上——稅務管理創新探索與思考[J].南京：江蘇人民出版社，2011：6.

[3]董曉巖.專業化分工視野下的稅源分類管理初探[J].當代經濟管理，2010,(8).

[4]沈承綱.關于以風險管理為導向的稅源專業化管理的思考[J].地方財政研究,2012,(7).

[5]李小平.稅收風險管理與模型應用[M].北京：經濟社會出版社,2012:8.

[6]張成福.面向21 世紀的中國政府再造:基本戰略的選擇[J].教學與研究，1999,(7).

[7]林紹君.關于深化稅源專業化管理的幾點思考[J].稅收經濟研究，2012,(4).

[8]龍玉輝.當前基層國稅機關機構設置和編制管理方面存在的問題及建議[EB/OL]中國稅務網，2012-10-30.http://ctax.org.cn/swhy/jcyj/201210/t20121030-698959.shtml.

[9]李逍鴻.查并：稅務機構設置的理性選擇[D].武漢：中南大學碩士論文，2007：37.

[10]邵凌云.稅源管理現狀呼喚專業化改革[EB/OL].中國經濟周刊微博,2012-05-22.http://www.sina.com.cn.