加強科研經費科學管理的探討

加強科研經費科學管理的探討

梁麗香

（中國共產黨北海市委員會黨校）

【摘要】為了盡快實現科技強國目標，國家加大了科研經費的投入規模，但科研經費腐敗案例頻頻曝光，科研經費使用違紀違規現象嚴重。如何加強科研經費的科學管理，提高科研經費使用效率，成為目前迫切需要研究和解決的重要問題。

【關鍵詞】科研經費績效支出內部控制考核監督

【中圖分類號】F287.6

為加強科研經費管理，2014年國務院頒布了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發［2014］11號）和《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發［2014］64號）。國家將打破在科研項目和資金管理上多頭分散管理的混亂格局，建立公開、透明、統一的國家科技管理平臺，將中央各管理部門的科技計劃進行有機統一，對科研經費的使用上的“灰色地帶”和效率低下混亂情況“動刀”。如何加強科研經費的科學管理，提高科研經費使用效率，成為目前迫切需要研究和解決的重要問題。

一、科研經費管理存在的問題

（一）科研經費績效激勵機制不完善

在2011年《財政部科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教［2011］434號）頒布之前，我國相關科研經費管理規定均未允許列支具有工資性收入的科研人員在內的勞務報酬，這使得我國科研工作者的智力報酬得不到合理保障，導致許多科研人員通過隨意擴大開支范圍、以假發票假業務套取資金、假委托轉移資金等變通手法，以補償自己的智力付出，從而導致違規違法行為的產生。

2014年國務院頒布的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發［2014］11號）明確規定，對實行間接費用管理的項目，項目承擔單位應當建立健全間接費用的內部管理辦法，合規合理使用間接費用，結合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現科研人員價值，充分發揮績效支出的激勵作用。可見，國家越來越重視科研人員的智力付出。但是，目前績效支出配套政策和實施細則尚未出臺，缺乏實際操作依據，主要體現在以下幾方面：

一是目前事業單位實施的是績效工資制度，科研項目績效支出未與現有績效工資模式掛鉤；二是科研績效支出的管理模式分為兩種，一種是統籌管理模式，即所有科研項目的績效支出由科研單位按規定的比例計提后進行統一管理，年度工作結束后根據科研人員工作績效進行分配，該管理模式符合績效工資概念。但由于科研經費到賬時間與項目結題驗收時間很難同屬一個會計年度，一方面由于考核工作難度較大容易引發分配不公平問題，另一方面由于績效獎勵是項目驗收通過后才發放，不僅

會影響預算的執行率，也會由此產生經費結余問題，而且項目已結題，這時候發放的獎勵已不能再發揮更好的激勵效果。另一種是項目組自主管理模式，即在項目立項后由科研人員根據項目特點提出科研績效考評方法和績效分配方案，經項目負責人審核同意后報科研單位管理層審批，在項目執行階段發放績效支出，該管理模式簡單易行，有利于充分調動項目組內成員的工作積極性。但是如果出現項目驗收沒有通過的情形時，是否要退回已發放的績效獎勵，如果退回將涉及到由于發放產生的已繳納個人所得稅的損失問題。此外，科研工作績效支出占直接經費扣除設備購置費后的5%計提比例難以補償科研人員的智力付出。對于藝術創作、設計、軟件開發、管理等軟科學項目而言，人力資本占比比較高，可占科研成本的80%，顯然5%的比例限制不符合實際科研情況，不足以補償科研人員的智力付出，不利于充分調動了科研人員的積極性。

（二）科研經費內部控制缺失

由于信息的不對稱，加上委托代理關系的局限性，科研經費管理部門與項目承擔單位形成不完備的契約關系，很容易產生“道德風險”和“逆向選擇”。如果科研經費內部控制缺失，那就更容易使得違紀違法行為有機可乘，造成科研經費使用上的混亂。科研經費內部控制缺失主要體現在以下方面：

1.科研經費內部控制環境匱乏

長期以來，我國科研管理體系為鼓勵科研人員承擔科研項目，允許科研項目負責人對科研經費擁有自主支配權，造成科研人員普遍認為自己爭取到的科研經費屬于自己的私人財產或收入。因為科研項目數量和經費額度是當前衡量高校科研實力和學術水平的重要依據之一，直接影響到學校的綜合實力和排位，許多高校為鼓勵科研人員爭取更多的科研項目和科研經費，實行寬松的科研經費管理政策，只重視項目的組織和爭取，而忽視科研經費管理，對科研經費使用情況缺少必要的績效考核。科研人員甚至是高層管理人員，對科研經費管理工作大多存在認識誤區，科研經費內部控制意識淡薄，造成科研經費內部控制環境匱乏，導致科研經費違規違紀使用現象普遍發生。

2.授權審批控制不嚴格

由于科研經費管理模式實行課題制管理模式，即項目負責人責任制，造成項目負責人普遍認為自己對科研經費擁有絕對的支配權，不應受到科研管理部門、財務部門、審計部門等相關部門的監督管理。加上一些單位領導為爭取更多科研項目，對科研經費采取寬松政策，科研經費支出往往是項目負責人說了算，授權審批制度形同虛設。由于授權審批機制不嚴格，對科研經費的使用監管嚴重缺位，導致無權審批、越權審批、違規審批現象嚴重。

3.預算控制弱化

在科研經費“課題主持人負責制”下，經費支出管理意識和預算控制意識淡薄，對經費預算的嚴肅性和重要性認識不夠，科研人員在預算編制過程中對科研項目所涉及的費用開支缺乏足夠預見性，加上本身財務知識的不足，往往憑著感覺采取粗略的估算辦法，對預算缺少必要的論證與分析，很難編制出準確、可行、規范、全面的科研項目經費預算。由于預算編制不科學，導致預算缺乏規范性和可操作性，在科研項目預算執行過程中往往容易出現預算和實際的偏離，加上預算執行過程中缺乏有效的調控機制，導致預算執行缺乏應有的約束力和控制力。預算控制弱化，造成無預算、超預算、隨意調整預算項目支出現象嚴重。

（三）科研經費考核監督機制不完善

首先，科研經費考核制度不完善。目前，在對科研項目考核時，只重視科研項目立項、合同管理、結題驗收等方面考核，缺乏對經費使用情況的考核，在項目期中檢查過程中很少涉及經費上的審核，項目驗收階段也只重視對科研成果的數量和質量的統計以及科研經費總量的審定，對科研經費預算執行情況、使用效益等內容關注過少，科研經費績效考評無從談起。其次，科研經費監督機制落實不到位。由于科研經費考核制度不完善，盡管對科

研項目驗收時也引入了審計程序，開展績效評價，但由于只重視結項輕決算，項目驗收時并未對審計結論給予足夠的重視，審計過程也往往過于簡化，審計更多傾向于走過場，審計效果不明顯，不能發揮監管的“最后防火墻”的作用，以至于經費使用過程中的違規違法行為得不到充分披露，科研經費問責更無從談起。

三、加強科研經費科學管理的對策建議

（一）完善科研績效支出激勵約束機制

重視科研人員的智力付出，給予科研人員合理的智力報酬。要完善績效支出配套政策及實施細則，增設科研經費“工資性支出”科目，規范核算科研智力支出，明確科研人員費用，并將科研績效支出納入績效工資管理范疇，突出科研人員工作績效的重要性，對績效支出進行統籌管理，進行基礎性績效與獎勵性績效劃分，實行激勵與約束相結合，項目研發期間按科研進度發放基礎性績效，待項目結題驗收通過后發放獎勵性績效，中途停止或驗收不通過的不予支付，充分調動科研人員的研究積極性。同時，提高績效支出比例，根據不同項目特點，區別性的測算績效支出在科研經費中的比例。例如科研人力資源消耗比例較大的基礎性研究領域可適當提高人員相關費用的比例，給予科研人員足額的智力補償。變堵為疏，避免科研人員通過變通手法獲取智力報酬。

（二）加強科研經費內部控制

1.優化科研經費內控控制環境

首先，要轉變科研經費管理觀念，樹立科研項目負責人新觀念，充分認識到科研經費是科研單位整體經費的組成部分，項目負責人不僅擁有合法的經費使用權，同時也是責任主體，要對科研經費使用上的違規違法行為承擔相應責任，自覺接受財務部門及相關部門的監督和管理，努力做到科研經費使用的科學化、規范化和透明化。其次，推行科研經費單位一把手領導問責制，明確科研單位是科研經費管理的責任主體，將科研經費管理納入單位職能管理考核范疇，強化單位領導尤其一把手的內部控制意識。此外，加強項目負責人和科研人員的科研經費相關管理知識培訓，提高他們遵守科研經費制度的自覺性，增強廉潔自律，確保合理使用經費。

2.嚴格授權審批制度

建立健全合理的科研經費管理責任制，明確科研管理部門、財務管理部門、資產管理部門、審計部門及項目單位等相關部門在科研經費管理中的職責和權限，建立各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制，嚴格授權審批制度，嚴禁無權審批、超權審批、違規審批，確保科研經費從項目立項到項目驗收過程中得到有效監管。

3.強化預算控制

首先，樹立預算管理意識，科學編制經費預算。根據相關科研經費管理政策的開支范圍，結合項目性質、研究任務的特點和項目實施的實際需要核算項目成本，綜合全面提交項目研發必須的各類所需開支項目，經過充分的市場調研和詢價，進行合理性分析與科學論證，規范計提房屋、水電、設備使用、管理費用、績效支出等間接費用，確保經費預算的全面性，提高預算編制的科學性、規范性、可行性。

其次，嚴格執行預算。科研經費下達后，進行專項資金管理，確保專款專用。嚴格各項支出，明確區分不同項目的不同經費支出，嚴格按照預算科目及經費預算執行，預防項目之間的混用與挪用。定期整理和分析科研經費支出財務數據，統計分析預算執行率，及時將科研經費支出信息反饋給項目負責人及相關管理部門，使各方充分掌握科研經費使用情況，增強科研經費預算的約束力，保證科研經費的合理使用。同時，建立經費預算信息管理系統，完善預算預警機制，優化預算調整機制，對各項目的預算執行情況進行動態監控，及時調整預算偏差，保證預算執行的順利進行。

（三）完善科研經費考核監督機制

首先，完善科研經費考核制度。建立科研管理部門、財務管理部門、資產管理部門、審計部門及項