關(guān)于制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的思考

崔再惠

（大連金州新區(qū)審計(jì)局，遼寧大連 116000）

一、制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的迫切要求

近些年來，黨和國(guó)家高度重視政府績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作。從黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”開始，黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別提出“推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度”、“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”、“構(gòu)建一套符合我國(guó)實(shí)際的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”等要求。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確提出，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，并把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。近幾年，財(cái)政部門分別出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》和《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，對(duì)開展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容、管理程序、指標(biāo)體系和階段性任務(wù)等提出了具體要求。

全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治、發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和重要保證作用的必然要求。審計(jì)署在“十一五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中指出，要著力構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系。在“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)一步提出，全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，提高財(cái)政資金和公共資源管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2015年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話提出，要把財(cái)政審計(jì)的著力點(diǎn)放到促進(jìn)提高公共資金績(jī)效上來。

盡管如此，當(dāng)前我國(guó)績(jī)效審計(jì)總體上還沒有形成一套完整的制度規(guī)范和值得全面推廣的操作指南，更沒有一套作為開展績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)依據(jù)的審計(jì)準(zhǔn)則。2010年7月，審計(jì)署印發(fā)了新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則），適用于審計(jì)機(jī)關(guān)開展的各項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)。該國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)基本程序和流程作了系統(tǒng)規(guī)范，具有很好的指導(dǎo)性和很強(qiáng)的操作性。但對(duì)績(jī)效審計(jì)而言，其在審計(jì)依據(jù)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)范圍、審計(jì)處理和審計(jì)報(bào)告的編制等方面與傳統(tǒng)審計(jì)有很大區(qū)別，因此，現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則有很多方面不適合績(jī)效審計(jì)工作程序，不便于審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員遵循。為進(jìn)一步規(guī)范績(jī)效審計(jì)活動(dòng)，提高績(jī)效審計(jì)質(zhì)量，我國(guó)亟需制定一部統(tǒng)一、規(guī)范、易于操作的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。

二、制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的原則

（一）績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)符合審計(jì)法律法規(guī)的要求

盡管我國(guó)目前沒有一套完整的績(jī)效審計(jì)法律規(guī)范，但績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)以《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》及《國(guó)務(wù)院加強(qiáng)審計(jì)工作意見》為準(zhǔn)繩，績(jī)效審計(jì)工作不能偏離法律法規(guī)的基本要求。

（二）績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)符合國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

應(yīng)在充分研究國(guó)際組織和先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和方法的基礎(chǔ)上，制定符合我國(guó)實(shí)際的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，以便我們少走彎路并在國(guó)際上得到認(rèn)可。

（三）績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)易于操作

績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則要具有可操作性，易于理解、易于實(shí)施、簡(jiǎn)便易行，合理控制成本，能滿足橫向與縱向分析研究需要。

（四）績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則要在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建

要充分考慮我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則，并從績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)出發(fā)，按照統(tǒng)一、效率、符合實(shí)際原則，把績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則與國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則有機(jī)結(jié)合。

三、績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則基本框架要素的設(shè)計(jì)

在現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，通用部分依據(jù)或適當(dāng)修改調(diào)整原有準(zhǔn)則，特殊業(yè)務(wù)單獨(dú)設(shè)立具體條款或制定審計(jì)指南。

與國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則一樣，績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則也分為七章，即總則、審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)質(zhì)量控制和責(zé)任、附則。以下我們只對(duì)不同于國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的部分提出自己的設(shè)計(jì)思路，其他部分按照國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定執(zhí)行。

（一）總則部分

在被審計(jì)單位和審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任及工作目標(biāo)中增加“提高公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源等配置使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理工作”等內(nèi)容，明確經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的具體內(nèi)容。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員部分

在審計(jì)人員勝任能力方面，增加“根據(jù)需要，績(jī)效審計(jì)工作可委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方組織參與績(jī)效審計(jì)的工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開展工作”的內(nèi)容。

（三）審計(jì)計(jì)劃部分

績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選擇應(yīng)充分考慮重要性和代表性，對(duì)社會(huì)關(guān)注、老百姓關(guān)心，有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先納入績(jī)效審計(jì)計(jì)劃。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)，以信息化方法分類排序，逐個(gè)安排審計(jì)。同時(shí)審計(jì)計(jì)劃制定還要充分考慮項(xiàng)目審計(jì)難度、審計(jì)人員勝任能力和審計(jì)成本問題。

（四）審計(jì)實(shí)施部分

1.審計(jì)實(shí)施方案制定

一要高度重視審前調(diào)查工作，全面了解被審計(jì)單位和審計(jì)項(xiàng)目基本情況；二要明確績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，包括項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿意程度等；三要確定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等。

2.績(jī)效審計(jì)證據(jù)

績(jī)效審計(jì)證據(jù)收集要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、分級(jí)分類、績(jī)效相關(guān)的原則，對(duì)每項(xiàng)審計(jì)證據(jù)從客觀性、相關(guān)性、充分性和合規(guī)性等幾個(gè)方面進(jìn)行分析鑒別。

（五）審計(jì)報(bào)告部分

1.績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)主要包括：國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和方針政策，預(yù)算管理制度、資金及財(cái)務(wù)管理辦法、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料，相關(guān)行業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)技術(shù)規(guī)范，申請(qǐng)預(yù)算時(shí)提出的績(jī)效目標(biāo)及其他相關(guān)材料等。

2.績(jī)效審計(jì)報(bào)告編寫

績(jī)效審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)反映績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇、確定及溝通過程等重要信息；績(jī)效審計(jì)報(bào)告反映問題除進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)處理外，還應(yīng)當(dāng)側(cè)重從績(jī)效的角度對(duì)問題進(jìn)行定性；績(jī)效審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)注重從體制、機(jī)制、制度上分析問題產(chǎn)生的根源，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議。

（六）審計(jì)質(zhì)量控制和責(zé)任部分

審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視績(jī)效審計(jì)工作，在審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、審計(jì)人員配備、審計(jì)質(zhì)量控制制度制定等方面都要向有利于完成績(jī)效審計(jì)工作傾斜。另外，績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制應(yīng)貫穿于績(jī)效審計(jì)每一個(gè)循環(huán)當(dāng)中。

[1]蔡 春，劉學(xué)華.績(jī)效審計(jì)論[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[2]李士濤.我國(guó)財(cái)政績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的基本框架研究[D].沈陽：沈陽理工大學(xué)，2011(8).

[3]董大勝.審計(jì)技術(shù)方法[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2005.