中國旅游發(fā)展筆談

依法興旅、依法治旅的時(shí)代背景、戰(zhàn)略目標(biāo)與路徑選擇

戴斌

（中國旅游研究院，北京100005）

十八屆四中全會(huì)直面社會(huì)各界對(duì)“法治中國”的提問，從中國特色社會(huì)主義理論和具體國情出發(fā)，系統(tǒng)回答了依法治國的目標(biāo)、原則、路徑、要點(diǎn)和保障，發(fā)出全面建設(shè)法治社會(huì)的動(dòng)員令。通讀全文，直接涉及旅游的表述在第三部分（三）“深化行政執(zhí)法體制改革”這一小節(jié)中，“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府的執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在……文化旅游……等領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”我們要關(guān)注“綜合執(zhí)法”，更要關(guān)注如何在科學(xué)把握當(dāng)代旅游發(fā)展的客觀規(guī)律和時(shí)代特征的基礎(chǔ)上，把全會(huì)精神貫徹到“依法興旅、依法治旅”的產(chǎn)業(yè)實(shí)踐進(jìn)程中。

一、大眾旅游新階段的時(shí)代特征：從封閉的體系走向開放的世界

以國民消費(fèi)為基礎(chǔ)的大眾旅游正在從初級(jí)階段向中高級(jí)階段演化，這個(gè)階段的總體特征可以表述為：旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正在從一個(gè)封閉的體系走向開放的世界。具體可以從以下3個(gè)方面把握：第一，旅游已經(jīng)成為老百姓常態(tài)的生活選項(xiàng)。預(yù)計(jì)2014年國內(nèi)旅游和出境旅游人次將分別超過36億和1.14億，人均出游率接近3次。根據(jù)國務(wù)院2014[31]號(hào)文件，到2020年，國民出游率將超過4.5次，形成一個(gè)60億人次、5.5萬億元的消費(fèi)市場(chǎng)。正是有了這個(gè)市場(chǎng)基礎(chǔ)，習(xí)近平總書記說，“旅游已經(jīng)成為人民群眾生活水平提高的重要指標(biāo)”。第二，游客在目的地廣泛介入居民常態(tài)化的生活空間。過去一提旅游，就是旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)、酒店。現(xiàn)在，我們?nèi)タ匆豢幢本┑蔫尮南铩⒊啥嫉拇何趼罚ハ胍幌爰o(jì)錄片《舌尖上的中國》，就明白了，游客到了目的地已經(jīng)要求分享本地居民的休閑場(chǎng)所和所有的公共空間。第三，隨著智慧旅游興起，特別是80后、90后一代的年輕人廣泛參與旅游活動(dòng)，以自主、自助、智能為標(biāo)志的散客化時(shí)代真的到來了。2013年，國內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模為32.6億人次，在客源地和目的地跟著傳統(tǒng)旅行社的小旗幟走的游客比例分別為1.98%和2.10%。消費(fèi)主體、消費(fèi)方向和組織形式都發(fā)生了變化，再加上市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實(shí)踐，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到：一個(gè)開放的旅游世界正在我們面前漸次打開。

二、法治旅游的戰(zhàn)略要求：重構(gòu)以游客滿意為導(dǎo)向的旅游行業(yè)微觀監(jiān)管體系和以產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展導(dǎo)向的旅游經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系

過去，我們的監(jiān)管工作抓好旅行社、導(dǎo)游，再加上酒店和景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化，基本就不會(huì)出大的問題。就是有問題，也可以“旅游局管不了”回答和交待。當(dāng)開放的世界擺在我們的面前，再這樣說恐怕就不行了。比如三亞的“天價(jià)海鮮事件”，明知道游客（散客）的合法權(quán)益受損，可是包括旅游部門在內(nèi)，沒有一個(gè)部門為此承擔(dān)主責(zé)！也許可以從“三定方案”等依據(jù)出發(fā)，說明與旅游部門無關(guān)，可總是無法擺脫這樣的追問：36億的旅游人次（2014年）包括不包括這幾位散客？3.3萬億的旅游收入，包括不包括他們的消費(fèi)貢獻(xiàn)？答案是肯定的！進(jìn)一步的問題來了，成績算我們的，問題我們不管，也不愿意管，現(xiàn)實(shí)嗎？還有人民群眾反映強(qiáng)烈的“一日游”、“黑車”、“黑導(dǎo)”、景區(qū)漲價(jià)、社區(qū)參與不足等現(xiàn)實(shí)問題，都是擺在我們面前的戰(zhàn)略課題。

不是要直面問題嗎？在新的歷史時(shí)期，根據(jù)“法治中國”的要求，我們恐怕不得不回答“需要什么樣的國家旅游局”這個(gè)問題。一個(gè)極端是回到過去，依法治旅僅僅局限于旅行社組織的團(tuán)隊(duì)游客；另一個(gè)極端是把所有離開慣常生活環(huán)境的異地旅行者都納入旅游行政主管部門的監(jiān)管范疇。我看這兩個(gè)極端都要不得，也走不通。封閉的世界是回不去了，而依照泛在的旅游消費(fèi)搞“旅游法庭”“旅游警察”也是行不通的。怎么辦？過去6年，中國旅游研究院配合監(jiān)管部門連續(xù)對(duì)全國60個(gè)城市的游客滿意度進(jìn)行了跟蹤調(diào)查和監(jiān)測(cè)，效果不錯(cuò)。主要的經(jīng)驗(yàn)就是用游客的評(píng)價(jià)去調(diào)查目的地政府綜合執(zhí)法、整體提升旅游發(fā)展環(huán)境的積極性，也形成了一些理論成果。但是還需要在行政和法律的層面上進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)，特別是總結(jié)一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)在全國范圍內(nèi)展開，進(jìn)而重構(gòu)以游客滿意為導(dǎo)向的微觀監(jiān)管體系，還有大量的工作要做。

以上是依法治旅，還有依法興旅。通過這幾年與政法司合作的旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與預(yù)警項(xiàng)目，我們感覺，需要權(quán)威的信息引導(dǎo)旅游領(lǐng)域的理性投資和市場(chǎng)主體的發(fā)育。現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)實(shí)踐已經(jīng)走在政府的前面了。

三、推進(jìn)法治旅游的路徑選擇：三要三不要

三要：

一要系統(tǒng)構(gòu)建當(dāng)代旅游發(fā)展理論體系，為包括法治旅游在內(nèi)的新時(shí)期旅游工作提供理論支撐和觀念引導(dǎo)。為此，要深入調(diào)查研究產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的新問題、新現(xiàn)象和新要求。調(diào)查不能走馬觀花，得沉下去，像費(fèi)孝通先生搞《江村經(jīng)濟(jì)》那樣去做田野調(diào)查和案例研究。要做旅游與法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、外交等多領(lǐng)域的融合與比較研究。

二要建設(shè)有效的市場(chǎng)。消費(fèi)主體那么多，需要引導(dǎo)他們文明旅游，尊重當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)和公序良俗。市場(chǎng)主體要誠信經(jīng)營，我們不能只看傳統(tǒng)的旅行社、景區(qū)和酒店，更需要關(guān)注新業(yè)態(tài)。年輕人和科學(xué)技術(shù)耦合的新業(yè)態(tài)生機(jī)勃勃，有活力，也有破壞力。不能躲在辦公室以為還是老樣子，得了解，得培育，得引導(dǎo)。企業(yè)是很現(xiàn)實(shí)的，你對(duì)他沒有用，他就不會(huì)真心地跟你走。

三要建設(shè)有為的政府。我是廣義上使用政府這個(gè)詞的，旅游局是政府的組成部門，我們自己要依法作為，還要?jiǎng)?chuàng)造性地統(tǒng)籌各方面的力量為旅游營造好的發(fā)展環(huán)境，解決老百姓反映強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)問題。

三不要：

一不要總想著自己是副部級(jí)單位。數(shù)以十億計(jì)的游客，數(shù)以千萬計(jì)的旅游從業(yè)人員是我們的堅(jiān)強(qiáng)后盾，為了千千萬萬的人民群眾的旅游權(quán)利，讓千千萬萬的游客滿意，就是最大的政治，也是旅游局存在和行政作為的合法性之所在。

二不要遇到新問題總是躲。為了更多的國民參與，更高的品質(zhì)分享，為了旅游在“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略體系中發(fā)揮更大的作用，必須敢于作為，勇于擔(dān)當(dāng)。包括通報(bào)、約談、媒體等都是可以考慮的手段。

三不要做政府力不從心、吃力不討好的事情。消費(fèi)主體和市場(chǎng)主體起來了，市場(chǎng)機(jī)制形成了，得讓市場(chǎng)機(jī)制在旅游資源配置中發(fā)揮決定性的作用。不要什么事都強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，都強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，有時(shí)候我們得有順勢(shì)而為的思維。

（作者系該院院長，教授；收稿日期：2015-01-15）

以新常態(tài)思維謀劃“十三五”旅游發(fā)展思路

王興斌

（北京第二外國語學(xué)院，北京100024）

2014年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯”。“十三五”期間的旅游發(fā)展，必須遵循這個(gè)大邏輯。行將到來的“十三五”將是我國旅游業(yè)從舊常態(tài)到新常態(tài)的轉(zhuǎn)變期，因而也是旅游業(yè)改革開放的攻堅(jiān)期和轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期。

新常態(tài)的特征之一是市場(chǎng)需求“個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流”

“從消費(fèi)需求看，過去我國消費(fèi)具有明顯的模仿型排浪式特征，現(xiàn)在模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流”。入境游客走過了團(tuán)隊(duì)型爆發(fā)式的消費(fèi)階段，早已進(jìn)入個(gè)性化、多樣化消費(fèi)的常態(tài)狀況，但目前的產(chǎn)品供給遠(yuǎn)不適應(yīng)入境游客的新需求。國內(nèi)旅游經(jīng)歷了10多年“黃金周”的井噴式扎堆消費(fèi)之后，民眾對(duì)帶薪休假的要求日趨強(qiáng)烈，熱切呼喚自主安排休假的錯(cuò)峰式旅游，逐漸進(jìn)入自主、分散、個(gè)性化的新常態(tài)。近幾年出境旅游蜂起，仍處于模仿型排浪式消費(fèi)為主的階段，但隨著港澳臺(tái)地區(qū)自由行的開展，越來越多國家采取入境便利化措施，部分游客已開始從團(tuán)隊(duì)式的純觀光游覽走向個(gè)性化的觀光休閑度假。研究“十三五”旅游發(fā)展，首先應(yīng)該深入剖析國內(nèi)外客源市場(chǎng)消費(fèi)需求的新特點(diǎn)，研究旅游產(chǎn)品供給充分考慮境內(nèi)外游客對(duì)觀光、休閑、度假和特種旅游的需求，積極推進(jìn)旅游消費(fèi)向新常態(tài)過渡。

要深入研判新常態(tài)下國民旅游市場(chǎng)的需求特點(diǎn)與消費(fèi)類型。雖然全國人均GDP已達(dá)到六七千美元，但不能用人均數(shù)掩蓋大多數(shù)。時(shí)下我國高收入群體約占總?cè)丝诘?/10，但其人數(shù)規(guī)模相當(dāng)于1個(gè)日本、半個(gè)美國的人口，構(gòu)成高端休閑旅游消費(fèi)的主角。以奢華需求為特征的高端產(chǎn)品開發(fā)，要充分考慮反腐風(fēng)暴對(duì)公費(fèi)消費(fèi)和官商公關(guān)消費(fèi)市場(chǎng)的沖擊，高檔休閑旅游消費(fèi)回歸為國民消費(fèi)將是常態(tài)。占人口3成左右的中等收入群體是中檔旅游消費(fèi)的主體，其中部分人追求高品位產(chǎn)品。中等收入群體大約以年均1%的速度增長，到2025年約占總?cè)丝诘?成，漸將成為國民旅游的主體。近期要重點(diǎn)解決的“3億人”（1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)、1億城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、1億中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化）和其余的城鄉(xiāng)低收入群體，是低檔休閑旅游消費(fèi)主體。占人口大多數(shù)的中下收入群體渴求實(shí)惠節(jié)儉的旅游產(chǎn)品。“十三五”期間休閑旅游產(chǎn)品要以中端消費(fèi)為基礎(chǔ)，兼顧高端，關(guān)懷低端，既要錦上添花，更要雪中送炭。即使是新業(yè)態(tài)產(chǎn)品，如汽車自駕游、冰雪游、郵輪游、航空游、高鐵游和休閑度假也應(yīng)以中檔消費(fèi)為主，不宜盲目追求“高、大、上”。郵輪母港、高檔度假區(qū)、主題公園、高爾夫球場(chǎng)和旅游綜合體等建設(shè)規(guī)模、速度、布局和檔次要量需而定、量力而行，糾正與防止一轟而起、近距離同質(zhì)重復(fù)開發(fā)。

新常態(tài)的特征之二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“轉(zhuǎn)向質(zhì)量型、差異化為主”

“從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)看，過去主要是數(shù)量擴(kuò)張和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在正逐步轉(zhuǎn)向質(zhì)量型、差異化為主的競(jìng)爭(zhēng)。”旅游業(yè)也是如此。各地要理性分析本地旅游服務(wù)諸環(huán)節(jié)的供需關(guān)系，適當(dāng)控制供大于求的環(huán)節(jié)，重點(diǎn)推進(jìn)短缺的服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行游住食購?qiáng)始靶畔⒁氐木馀渲谩Ｒ跃频曩e館為例，全國星級(jí)酒店客房出租率長期在60%的低水平上徘徊，早已是微利甚至虧損行業(yè)，與發(fā)達(dá)國家和港澳臺(tái)地區(qū)70%以上的出租率相比差距甚大。在旅游住宿系列中，控制己飽和的新建綜合型酒店、尤其是高端商務(wù)酒店，著重建投當(dāng)?shù)厍啡钡募彝ザ燃佟⑧l(xiāng)村旅舍、汽車營地、青年旅館、主題酒店等大眾休閑住宿設(shè)施。大多數(shù)景區(qū)平時(shí)游客量不足，少數(shù)熱點(diǎn)景區(qū)也只是在節(jié)假日集中休假時(shí)段游客爆滿，多數(shù)時(shí)間游客量持平。在鄉(xiāng)村旅游地，節(jié)假日與工作日、不同季節(jié)的客流量波浪起伏。在某些地區(qū)同樣存在旅游設(shè)施產(chǎn)能過剩或重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，必須引起高度注意。謀劃“十三五”旅游發(fā)展時(shí)，不應(yīng)盲目追求新建多少家星級(jí)酒店、A級(jí)景區(qū)、度假區(qū)、主題公園，并在省際、市際、縣際之間相互攀比，盲目追求數(shù)量擴(kuò)張、導(dǎo)致惡性削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。不宜籠統(tǒng)說“旅游產(chǎn)品不能滿足日益增長的國民旅游需求”，也不能以一年中幾個(gè)長假時(shí)的狀況作為判斷供求關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，在多數(shù)地區(qū)供給不足主要不是在規(guī)模與數(shù)量方面，而是在品種、品質(zhì)和品牌方面。要通過規(guī)劃、輿論、考核、獎(jiǎng)懲等方式，把工作的重點(diǎn)放到引導(dǎo)企業(yè)和景區(qū)在產(chǎn)品特色、服務(wù)品質(zhì)和性價(jià)比配等方面開展良性競(jìng)爭(zhēng)。

新常態(tài)的特征之三是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長”

“從資源環(huán)境約束看，現(xiàn)在環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”；“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整”。傳統(tǒng)的自然風(fēng)景與文化遺產(chǎn)資源經(jīng)過30多年的迅速發(fā)展、規(guī)模開發(fā)，有些地區(qū)大多已得到開發(fā)，拓展新的空間余地不大；著名旅游景區(qū)的開發(fā)已達(dá)到或接近上限；有些地方還處于初步開發(fā)階段。為了保障旅游的可持續(xù)發(fā)展，各地在規(guī)劃布局時(shí)不要期望在這一任期、這一階段、這一代把所有資源都開發(fā)完，必須留有充分的余地，留給后人去更好地開發(fā)。無論是旅游發(fā)達(dá)成熟、中等發(fā)展或初步發(fā)展地區(qū)，完善已有或開發(fā)新的資源都要十分珍惜資源，遵循集約、綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展新方式。

各地的旅游開發(fā)要因地制宜，堅(jiān)持調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存，盤活存量與適度增量相結(jié)合，提升已有產(chǎn)品與發(fā)展新業(yè)態(tài)、開發(fā)新產(chǎn)品并重；遵循產(chǎn)業(yè)融合、復(fù)合利用原則，盡量依托文化、教育、體育、醫(yī)療、農(nóng)林、工礦、水利、交通、村鎮(zhèn)和街區(qū)等各類社會(huì)旅游資源，開發(fā)與民眾生活融為一體的大眾休閑產(chǎn)品與新穎獨(dú)特的人文旅游產(chǎn)品，切實(shí)推進(jìn)從粗放式的資源消耗型向節(jié)約、集約、復(fù)合型開發(fā)轉(zhuǎn)變。目前一些地方十分熱衷于“大手筆、大項(xiàng)目、大投資”，把“新、大、高”項(xiàng)目的招商數(shù)字、開建進(jìn)度和投資額指標(biāo)層層分解、甚至落實(shí)到部門和人頭，以此作為“政績”考核指標(biāo)，而忽視已有景區(qū)、酒店、場(chǎng)館的消化、提升或轉(zhuǎn)型。媒體不能推波助瀾，只報(bào)道光鮮的投資項(xiàng)目、金額數(shù)字，更要關(guān)注實(shí)際投資多少，建成了多少，建成后經(jīng)營效果如何，綜合效益多大。

新常態(tài)的特征之四是“國民經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高中速增長”

20世紀(jì)八九十年代，入境旅游以兩位數(shù)增長，近10年降至個(gè)位數(shù)增長，近兩三年出現(xiàn)負(fù)增長，表明入境旅游從爆發(fā)式自發(fā)增長進(jìn)入常態(tài)式促銷增長。國內(nèi)旅游從一度井噴式增長到近幾年10%的持續(xù)增速，也在向常態(tài)過渡。出境旅游仍在初期階段，以20%左右的年速增長，但隨著出境規(guī)模基數(shù)的增大，此種態(tài)勢(shì)延續(xù)一陣后也會(huì)減緩，筆者估計(jì)在“十三五”期間會(huì)回落到15%左右。

各省市縣區(qū)位、資源、交通、人口、城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)水平不同，旅游所處發(fā)展階段不同，旅游增長速度有快有慢是常態(tài)現(xiàn)象。發(fā)達(dá)地區(qū)旅游規(guī)模大、基數(shù)高，進(jìn)入成熟期后會(huì)率先進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的常態(tài)期。旅游后發(fā)展地區(qū)條件差異巨大，不一定都具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，旅游發(fā)展速度與水平參差不齊也是正常現(xiàn)象。世界上沒有一個(gè)國家、尤其是幅員遼闊的大國，旅游業(yè)能全面開花、各地會(huì)同步發(fā)展。旅游業(yè)也不可能都成為每個(gè)地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，也不可能每個(gè)省（市、縣）都成為“旅游強(qiáng)省（市、縣）”。各省市縣之間及其內(nèi)部的不同地區(qū)，能快則快，該慢則慢。地區(qū)間旅游發(fā)展速度、游客人數(shù)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模不可簡單類比。有些地區(qū)提出幾年內(nèi)要“爭(zhēng)先進(jìn)位”，既沒有科學(xué)的排位依據(jù)，也沒有必要。

由于基數(shù)增大，各項(xiàng)指數(shù)每增大1個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際增長量依然可觀。各地在確定“十三五”發(fā)展預(yù)期指標(biāo)時(shí)要充分考慮這一點(diǎn)。增速高一點(diǎn)或低一點(diǎn)并不重要，關(guān)鍵看經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。適應(yīng)新常態(tài)，應(yīng)當(dāng)擺脫“高速焦慮”“政績沖動(dòng)”心態(tài)，多一些耐心和平常心，堅(jiān)持速度服從質(zhì)量、規(guī)模服從效益、眼前服從長遠(yuǎn)的原則。

“十三五”期間要完成旅游考核指標(biāo)體系的改革。盡快實(shí)行把過夜游客作為國內(nèi)旅游和出入境旅游統(tǒng)計(jì)的核心，以國際游客作為出入境旅游統(tǒng)計(jì)的重心，擠掉旅游統(tǒng)計(jì)中的“水分”，更不能以用充滿“水分”的游客統(tǒng)計(jì)數(shù)字作為新建旅游設(shè)施（尤其是住宿）的依據(jù)。可參考世界經(jīng)濟(jì)論壇“旅游競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告”和我國50個(gè)城市游客滿意度報(bào)告，制訂旅游綜合評(píng)價(jià)體系，不再以游客人數(shù)和旅游收入總量作為評(píng)價(jià)、考核的導(dǎo)向，而要以游客人均停留天數(shù)、人均花費(fèi)、游客滿意度、旅游環(huán)境和綜合效益為核心，用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)引導(dǎo)旅游業(yè)進(jìn)入新常態(tài)，樹立符合新常態(tài)要求的旅游發(fā)展觀、政績觀。

新常態(tài)的特征之五是“高水平引進(jìn)來、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生”。逐步實(shí)現(xiàn)國際收支基本平衡、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制

入境旅游收入屬服務(wù)外貿(mào)出口，出境旅游支出屬服務(wù)外貿(mào)進(jìn)口。我國旅游從入境旅游起步，國內(nèi)旅游后起，出境旅游跟進(jìn)，三大旅游市場(chǎng)遞次推進(jìn)，目前已形成三大市場(chǎng)并進(jìn)的正常格局，符合旅游后發(fā)國家和地區(qū)的一般軌跡。中央提出必須更加積極促進(jìn)“進(jìn)口和出口平衡、引進(jìn)外資和對(duì)外投資平衡，逐步實(shí)現(xiàn)國際收支基本平衡，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”。入境旅游的連年下滑、出境旅游的逐年猛增，導(dǎo)致旅游貿(mào)易從順差轉(zhuǎn)向逆差，赤字不斷擴(kuò)大。“十三五”期間，必須奮力開拓入境旅游市場(chǎng)，積極引導(dǎo)出境旅游理性消費(fèi)，努力為國家實(shí)現(xiàn)國際收支基本平衡作出貢獻(xiàn)，正如在改革開放初期為增加國家外匯收入所作的那樣。入境旅游下滑的因素是多方面的，大多是國內(nèi)外大環(huán)境決定的，不是旅游部門所能解決的。但就入境旅游的產(chǎn)品開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量與市場(chǎng)營銷創(chuàng)新而言，旅游部門責(zé)無旁貸。

中央提出“高水平引進(jìn)來、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生，必須加緊培育新的比較優(yōu)勢(shì)，使出口繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮支撐作用”。2014年旅游企業(yè)、特別是民營旅企大踏步走出去初顯端倪。旅游企業(yè)應(yīng)充分利用中國公民大規(guī)模走出去的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合“一帶一路”國家開放戰(zhàn)略，重點(diǎn)謀劃在中國公民出境旅游目的地帶布局，在為出境游客提供航空、住宿和餐飲等服務(wù)中，使出境游支出部分回流。改革開放之初，旅游業(yè)曾率先“高水平引進(jìn)來”，今后理應(yīng)在“大規(guī)模走出去”方面有所作為。

旅游業(yè)的發(fā)展歷來與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)息息相關(guān)。如何適應(yīng)、并使自身也轉(zhuǎn)入“新常態(tài)”，進(jìn)而為國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”發(fā)揮某種引領(lǐng)作用，應(yīng)成為謀劃“十三五”旅游發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

（作者系該院旅游科學(xué)研究所原所長，國家林業(yè)局森林風(fēng)景委員會(huì)顧問；收稿日期：2015-01-19）

適應(yīng)新常態(tài) 把握新機(jī)遇 樹立新觀念 開拓新思路——對(duì)我國國際旅游收支逆差的再認(rèn)識(shí)

張凌云

（北京聯(lián)合大學(xué)旅游發(fā)展研究院，北京100101）

我國旅游業(yè)經(jīng)過30多年的發(fā)展，早已超越了單純創(chuàng)匯的發(fā)展初級(jí)階段，而是可以充分發(fā)揮對(duì)外對(duì)內(nèi)兩大功能：對(duì)外引領(lǐng)大國外交戰(zhàn)略，成為“一帶一路”的先行者，謀求國際旅游區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略大格局和大作為，用我國旅游人口紅利在國際社會(huì)充分展示我們參與國際競(jìng)爭(zhēng)的軟實(shí)力和巧實(shí)力；對(duì)內(nèi)可以提升國民素質(zhì)，提高國民生活品質(zhì)和全社會(huì)的服務(wù)意識(shí)和管理水平。但隨著我國出境旅游人數(shù)和境外消費(fèi)的增加，出現(xiàn)的國際旅游收支逆差，被有些專家學(xué)者稱為“旅游服務(wù)貿(mào)易逆差”，視作發(fā)展旅游業(yè)的負(fù)資產(chǎn)而提出了警告，給出境旅游發(fā)展帶來了困惑。這種看法既反映了對(duì)國際服務(wù)貿(mào)易規(guī)則不了解，對(duì)旅游業(yè)的新常態(tài)的不適應(yīng)，也是對(duì)新時(shí)期國家所賦予旅游業(yè)更新、更高的戰(zhàn)略定位認(rèn)識(shí)不深刻。關(guān)于我國國際旅游收支逆差問題，應(yīng)該透過現(xiàn)象看本質(zhì)，尋找出表象背后的真正原因。

首先，為了便于比較，以2013年的旅游統(tǒng)計(jì)為例，當(dāng)年我國出境旅游9818萬人，花費(fèi)1285.8億美元，而入境旅游收入為516.64億美元，兩者相差769.16億美元。但事實(shí)上，在9818萬出境游客中，赴港澳的就達(dá)到了6554萬人，占出境旅游總?cè)藬?shù)的66.8%。在769.16億美元逆差中，港澳就占到了400億美元，占總逆差的52%。這是“內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排”（CEPA）框架下香港對(duì)內(nèi)地居民開放自由行的結(jié)果，是符合CEPA政策預(yù)期的，也是國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要。可以說，這部分“肥水”并沒有流入“外人田”。據(jù)我們的研究測(cè)算，與法國、德國等歐洲大陸國家之間的逆差在250億美元左右；與韓國、美國的逆差不到40億美元；與澳大利亞的逆差不到25億美元；與新加坡不到15億美元；而與日本、英國則是順差。這就是說，實(shí)際的國際旅游收支逆差程度并不嚴(yán)重。

其次，國際旅游收支不等于“旅游服務(wù)貿(mào)易”。嚴(yán)格來說，在現(xiàn)行的貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和國際收支等國際性文件、協(xié)定和統(tǒng)計(jì)手冊(cè)中并沒有“旅游服務(wù)貿(mào)易”這一概念和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。根據(jù)2010年聯(lián)合國（UN）、歐共體委員會(huì)（Ec）、國際貨幣基金組織（IMF）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）、世界貿(mào)易組織（WTO）等6家國際性機(jī)構(gòu)所編制的《2010年國際服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》（MSITS 2010）說明，按照《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）將服務(wù)貿(mào)易分為4種模式：跨界供應(yīng)、境外消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人存在。

跨界供應(yīng)不涉及消費(fèi)者的跨國流動(dòng)，因而也不涉及旅游消費(fèi)，出境旅游主要屬于境外消費(fèi)（但不是全部），而商業(yè)存在和自然人存在因涉及人員的跨國流動(dòng)，由于世貿(mào)組織對(duì)于人員的界定是以居民和非居民來定義的，與聯(lián)合國世界旅游組織（UNWTO）對(duì)于游客的定義口徑不完全一致，因此也可能出現(xiàn)部分計(jì)入旅游消費(fèi)中。《2010年國際服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》的框架是以《國際收支與國際投資頭寸手冊(cè)（第六版）》（BPM6）和《國民賬戶體系（2008）》（2008SNA）為基礎(chǔ)建立的，從某一經(jīng)濟(jì)體常住者與非常住者之間的常規(guī)國際收支角度著手，深入闡述了國際服務(wù)貿(mào)易的測(cè)度問題。國際服務(wù)貿(mào)易的這種分類主要是特定行業(yè)和特定產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)方來劃分的，其目的也主要有利于國際間雙邊或多邊的貿(mào)易談判。旅游附屬賬戶（也被譯為旅游衛(wèi)星賬戶）主要是考察旅游與其他部門之間存在的直接和間接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。但這兩套統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)之間的差異也是顯而易見的。其中最主要的差異在于，在國際服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)中，國際間的客運(yùn)和超過合理范圍的購物開支都不列入旅游消費(fèi)之列。這意味著，“國際倒?fàn)敗钡馁徫锘ㄙM(fèi)（無論是俄羅斯游客在北京雅寶路或秀水街批貨，還是中國游客在國外奧特萊斯和專賣店掃貨）都是不能算作服務(wù)貿(mào)易。

總之，旅游業(yè)和旅游部門與外貿(mào)部門對(duì)于出境旅游和出境旅游消費(fèi)的定義和分類，以及所采用的術(shù)語體系和語境都不盡相同，統(tǒng)計(jì)的范圍和內(nèi)容也不完全一樣。在現(xiàn)行的世界貿(mào)易統(tǒng)計(jì)體系框架中，并沒有“旅游服務(wù)貿(mào)易”這一概念和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，出境旅游花費(fèi)的統(tǒng)計(jì)主要置于國際服務(wù)貿(mào)易的模式二（境外消費(fèi)）項(xiàng)下，但兩者的統(tǒng)計(jì)口徑和內(nèi)容又不完全一致。

我國的出境旅游者中不少游客代購、掃貨、血拼（shopping的中文音譯戲稱）成為旅途中的必選，甚至是首選項(xiàng)目。去巴黎旅游往往是“30分鐘盧浮宮，3個(gè)小時(shí)老佛爺”，不去奧塞博物館、蓬皮杜藝術(shù)中心和先賢祠等，而是去巴黎春天、香榭麗舍大街的奢侈品專賣店，也沒有在米其林三星餐廳用過餐，在花神咖啡館喝過咖啡，而是在下榻的飯店泡方便面。但在購物上，卻出手闊綽。中國游客購買的商品類型全、數(shù)量多。從奢侈品牌的服裝鞋帽、金銀珠寶、手表首飾、藥妝用品到電器電子產(chǎn)品、嬰兒奶粉等不一而足。中國大媽在海外搶購黃金飾品，一度影響到國際黃金市場(chǎng)的價(jià)格走勢(shì)。嚴(yán)格來說，這是不符合《國際服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中定義的旅行支出。也就是說，這部分花費(fèi)其實(shí)不屬于服務(wù)貿(mào)易，而應(yīng)視作是一種特殊的小額貨物貿(mào)易。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是多方面的，主要是由于國內(nèi)富裕階層的人數(shù)增加，消費(fèi)升級(jí)，消費(fèi)觀念更新，追逐國際時(shí)尚。在國內(nèi)商店銷售的同類進(jìn)口產(chǎn)品由于受關(guān)稅及物流成本的影響，不僅價(jià)格嚴(yán)重偏高，而且“山寨”和假冒產(chǎn)品泛濫。再加上國內(nèi)假日制度的改革，旅游目的地國家簽證制度的放寬和手續(xù)便利化，尤其是人民幣的持續(xù)堅(jiān)挺，2013年，人民幣匯率中間價(jià)連續(xù)41次創(chuàng)新高，升值幅度是上一年的3倍，所有這些因素都刺激了出境旅游購物潮的高漲。

海外購物的巨大需求已經(jīng)引發(fā)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的倒逼機(jī)制。目前，在海南國際旅游島所建的三亞大型免稅店、上海浦東自由貿(mào)易區(qū)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)口名牌商品銷售服務(wù)的國際化和本地化，隨著廣東、天津、福建等地自由貿(mào)易區(qū)的建成，可以預(yù)料，出境旅游購物會(huì)隨之下降，國際旅游收支趨向平衡。

再次，從宏觀經(jīng)濟(jì)上看，我國的服務(wù)貿(mào)易總額僅占對(duì)外貿(mào)易總額的11.5%，全球各國服務(wù)進(jìn)出口總額占對(duì)外貿(mào)易總額的比重為20.0%左右，中國當(dāng)前的表現(xiàn)“明顯低于”這一標(biāo)準(zhǔn)。從我國的國際收支平衡上看，旅游造成的逆差只占貨物貿(mào)易順差的29.6%，并不會(huì)造成有些學(xué)者所擔(dān)心的國家經(jīng)濟(jì)安全問題。何況旅游造成的逆差有相當(dāng)大的部分還是貨物貿(mào)易，不是服務(wù)貿(mào)易。一國的國際收支平衡是宏觀上的、動(dòng)態(tài)的整體平衡，不是片面追求所有行業(yè)和領(lǐng)域都要自身達(dá)到收支平衡，這既不符合國際貿(mào)易理論，也有違國際貿(mào)易實(shí)踐。

我國國際旅游收支從純粹創(chuàng)匯、順差到逆差是一個(gè)人口大國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是我國改革開放不斷深化的結(jié)果，是由單向?qū)ν忾_放（入境旅游）向雙向開放（入出境旅游）、由重點(diǎn)開放（港澳臺(tái)新馬泰）向全面開放（幾乎所有國家和地區(qū)）的必然選擇。這是中國在國際社會(huì)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的應(yīng)有之義，也是一條讓改革成果惠及普通民眾的必由之路。因?yàn)槁糜问侨说淖杂闪鲃?dòng)，出國（境）旅游需求是很難替代的。基于資源稟賦、勞動(dòng)分工和比較優(yōu)勢(shì)等要素的傳統(tǒng)國際貿(mào)易理論是不適用于國際旅游業(yè)的。出境旅游作為一種“異域風(fēng)景”進(jìn)口是較難實(shí)現(xiàn)“進(jìn)口替代”的，即使像迪士尼樂園這樣的人造景觀可以引入國內(nèi)，但從服務(wù)貿(mào)易角度看，仍然是屬于進(jìn)口服務(wù)，無非是將模式二（境外消費(fèi)）轉(zhuǎn)為模式一（跨界供應(yīng)）。旅游是一種基本人權(quán)，也是一種現(xiàn)代生活方式。盡管目前我國出境旅游人數(shù)已居全球第一，但由于我們?nèi)丝诨鶖?shù)大，出境旅游的出游率仍非常之低。2013年我國的出境旅游人數(shù)占全國人口的比例為7.3%，如果不計(jì)去港澳地區(qū)的話，出游率只有2.4%。這一比例低于大多數(shù)中等發(fā)達(dá)國家。這也說明我國出境旅游發(fā)展?jié)摿θ匀痪薮螅霈F(xiàn)國際旅游收支一定程度的逆差，將是未來我國旅游業(yè)發(fā)展的新常態(tài)。

最后，金融管理部門似乎對(duì)旅游逆差這一現(xiàn)象熟視無睹，不僅不對(duì)出境攜帶外匯從嚴(yán)管制，反而將免申報(bào)額度由2000美元放寬到5000美元。四大商業(yè)銀行還可以在出境前臨時(shí)增加游客信用卡的授信額度，也無需攜帶大量現(xiàn)金和行前換匯。并在全球加快銀聯(lián)卡支付結(jié)算網(wǎng)布點(diǎn)。目前已有110個(gè)國家可以使用中國銀聯(lián)卡消費(fèi)，在澳大利亞設(shè)立的首個(gè)人民幣離岸中心也正在積極籌劃中。所有這些跡象都表明金融管理層并不擔(dān)心旅游逆差的問題，反而采取藏匯于民、用匯于民、放松管制的做法，反映了對(duì)外匯管理制度改革的新思路。相比之下，一些旅游學(xué)者對(duì)此杞人憂天，作繭自縛，視野過窄，格局太小。至于由此提議征收出境稅更是與減少逆差南轅北轍，靠征收人頭費(fèi)是無濟(jì)于事的，因?yàn)樵斐赡娌畹脑虿皇怯捎诔鼍橙藬?shù)太多造成的旅游消費(fèi)過大，而是由大量購物造成的。所以即使征稅，也應(yīng)該征收超額商品的關(guān)稅，而不是出境稅。

我們認(rèn)為，更為積極的做法是，完善海南國際旅游島和上海自由貿(mào)易區(qū)的商業(yè)服務(wù)，加快廣東、天津、福建等地自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)，縮小與國際市場(chǎng)在商品質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)等方面的差距，減少出境旅游不合理的購物開支，增加精神享受和文化產(chǎn)品的消費(fèi)，使出境旅游真正成為開闊眼界、增長知識(shí)、豐富閱歷、展示大國國民風(fēng)范的大眾時(shí)尚。

（作者系該院院長，教授，《旅游學(xué)刊》執(zhí)行主編；收稿日期：2015-01-04）

旅游業(yè)應(yīng)定位為引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面深化改革的破冰行業(yè)

戴學(xué)鋒

（中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院旅游研究室，北京100045）

一、深化改革發(fā)展的艱巨任務(wù)

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成績，人民生活全面進(jìn)入小康階段，根據(jù)世界銀行2010年8月公布的關(guān)于國家收入等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國已進(jìn)入中等收入國家行列。在此階段，既面臨著迅速進(jìn)入高收入國家行列的機(jī)遇，同時(shí)也面臨著被鎖定在中等收入中難以發(fā)展的困境，這是發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。與此對(duì)應(yīng)，我國改革已進(jìn)入深水區(qū)，解決制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深層次的問題成為改革的關(guān)鍵。這些深層次問題主要表現(xiàn)在：貧富分化嚴(yán)重，貧困問題沒有得到根治，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有惠及最廣大的國民；經(jīng)濟(jì)增長長期過度依賴投資和出口，內(nèi)需嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力；經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，中西部地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重滯后；增長方式粗放，生態(tài)欠賬過多，環(huán)境持續(xù)惡化等等。因此，十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的發(fā)展思路，2014年也被各界視為全面深化改革的“改革元年”。解決這些深層問題就必須從體制機(jī)制的制度安排層面深化改革，如改革弱勢(shì)群體就業(yè)的制度性障礙，提供更多的市場(chǎng)就業(yè)機(jī)會(huì)；改革資金、技術(shù)、人員流動(dòng)的體制機(jī)制制約，特別是向中小企業(yè)流動(dòng)的制約；解決土地制約，特別是農(nóng)村土地開發(fā)的制約等，從而進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，給每一個(gè)經(jīng)濟(jì)細(xì)胞注入活力等。

當(dāng)前的時(shí)代大背景堪比1978年啟動(dòng)改革的時(shí)刻，那時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面固化，處處改不動(dòng)，鐵板一塊。因此，總設(shè)計(jì)師鄧小平同志選擇了旅游業(yè)作為啟動(dòng)改革開放的抓手，于是有1979年的黃山講話，和此后的30多次關(guān)于旅游的講話。小平同志利用旅游業(yè)啟動(dòng)了中國的改革開放，此后，全國學(xué)建國等一系列舉措實(shí)現(xiàn)了打破社會(huì)經(jīng)濟(jì)鐵板一塊的目的，實(shí)現(xiàn)了引進(jìn)外資，實(shí)現(xiàn)了按勞分配，實(shí)現(xiàn)了人員流動(dòng)，并讓世界看到了我們改革開放的決心……旅游業(yè)成為啟動(dòng)改革的破題點(diǎn)。當(dāng)前的時(shí)代背景是改革進(jìn)入深水區(qū)，體制機(jī)制以及因此形成的利益關(guān)系嚴(yán)重固化，解決體制機(jī)制制約，解決深層次矛盾成為改革的關(guān)鍵。在這個(gè)大背景下，從何處入手啟動(dòng)新一輪改革成為關(guān)鍵。

二、改革元年的重要文件

當(dāng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，好改的已經(jīng)都改完，深化改革怎么改，選擇什么產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)下一輪改革，成為關(guān)鍵的一步。在這樣的大背景下，在這個(gè)關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)上，面對(duì)全面深化改革的大背景下，在改革元年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2014]31號(hào)）（以下簡稱《意見》），實(shí)際上是要把旅游業(yè)作為進(jìn)一步深化改革的重要抓手。如果說1979年改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志黃山講話開啟了旅游業(yè)發(fā)展的航船，開創(chuàng)了一條中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，那么在深化改革元年出臺(tái)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見，可以看成是把旅游業(yè)作為啟動(dòng)進(jìn)一步深化改革的重要突破口。

之所以把旅游業(yè)作為深化改革的突破口，一是經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國旅游業(yè)從無到有發(fā)生了翻天覆地的變化，但旅游業(yè)輕小靈等基本特點(diǎn)沒變，旅游業(yè)的窗口效應(yīng)作用沒變，旅游業(yè)船小好調(diào)頭的特點(diǎn)沒變，總之，旅游業(yè)對(duì)改革的引領(lǐng)作用沒變。二是經(jīng)過30多年的發(fā)展旅游業(yè)的規(guī)模相當(dāng)于GDP的5%以上，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)對(duì)于緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力、彌合收入兩極分化、擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)等等作用更加凸顯。三是旅游業(yè)是我國改革開放后市場(chǎng)化程度最高的行業(yè)之一，其內(nèi)部制約相對(duì)較少，但任何行業(yè)無不打上時(shí)代的烙印，在進(jìn)一步深化改革的大潮前，旅游業(yè)同樣面臨著深化發(fā)展的掣肘問題，而這些問題都是關(guān)系改革全局的深層次問題在旅游業(yè)中的反映。如土地制度限制鄉(xiāng)村旅游的深化發(fā)展、小微信貸不足抑制了旅游業(yè)小型創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、區(qū)域壁壘限制了旅游企業(yè)做大做強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)壁壘抑制了旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸等。這些限制統(tǒng)統(tǒng)為旅游業(yè)外部限制，解決這些限制對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面深化改革具有極大的示范引領(lǐng)作用。

通過《意見》后的《重點(diǎn)任務(wù)分工及進(jìn)度安排表》可以看出，國務(wù)院的意圖非常明確，此次重點(diǎn)解決的是當(dāng)前全社會(huì)面臨的問題在旅游業(yè)中的集中反映，通過旅游業(yè)的深化改革，打破鐵板一塊的利益固化格局，帶動(dòng)新一輪改革的順利進(jìn)行。從《意見》的工作任務(wù)上看，除旅游局外，發(fā)改委、國土部、住建部、外交部、財(cái)政部、交通部、商務(wù)部、教育部、人社部、海關(guān)總署、海洋局等相關(guān)政府部門都有相關(guān)工作。這種安排顯然是希望通過相關(guān)部門的通力合作，解決長期制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部限制條件，加快旅游業(yè)的發(fā)展，同時(shí)更深刻的含義是探索啟動(dòng)下一輪改革的具體措施。因此，在《意見》發(fā)布不久，國務(wù)院就組建了促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的部級(jí)聯(lián)席會(huì)，為解決深化改革的問題搭建了一個(gè)重要的平臺(tái)。

總之，《意見》為旅游業(yè)未來一段時(shí)間的發(fā)展指明方向，如同1978年的改革開放一樣，此番深化改革也必定不是三兩年能實(shí)現(xiàn)的，而要通過一個(gè)艱苦的過程，這便是“十三五”期間旅游業(yè)的主要任務(wù)。

三、“十三五”期間。旅游業(yè)應(yīng)以深化改革為重點(diǎn)目標(biāo)

綜上所述，“十三五”期間，旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)除經(jīng)濟(jì)效益和人民群眾滿意度兩大目標(biāo)外，更為重要的是應(yīng)發(fā)揚(yáng)我國旅游業(yè)的優(yōu)秀傳統(tǒng)，樹立引領(lǐng)全社會(huì)深化改革的擔(dān)當(dāng)精神和全局意識(shí)，把深化改革作為重點(diǎn)目標(biāo)。為此，應(yīng)注重以下工作：

首先，要樹立宏觀大局意識(shí)，以十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神為指導(dǎo)思想，深刻把握當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深層次矛盾和問題，深入研究那些具有普遍性、全局性的問題，特別是這些問題由于體制機(jī)制固化、利益格局固化，在旅游業(yè)內(nèi)部的反映。要深入研究，找準(zhǔn)這些不合理的體制機(jī)制和現(xiàn)有規(guī)章制度的核心問題，把解決這些帶有普遍性的問題作為深化改革的突破口。

其次，要建立一支具有從國家戰(zhàn)略視角研究問題的能力，了解當(dāng)前國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制深層次矛盾，同時(shí)熟悉旅游業(yè)內(nèi)部運(yùn)行規(guī)律的國家級(jí)研究團(tuán)隊(duì)。這支團(tuán)隊(duì)不僅熟悉旅游業(yè)內(nèi)部運(yùn)行，更重要的是能夠從宏觀發(fā)展戰(zhàn)略視角研究制約旅游業(yè)發(fā)展的外部因素，為戰(zhàn)略性突破提供依據(jù)。要充分認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的問題比1978年復(fù)雜得多，深刻得多，因此，這個(gè)團(tuán)隊(duì)的戰(zhàn)略思維和現(xiàn)有制度安排層面的微觀研究同樣重要，要形成比20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家孫尚清帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)對(duì)旅游業(yè)的研究更深刻的系列研究成果。

再次，要充分利用部級(jí)聯(lián)席會(huì)這個(gè)平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)把上述研究成果，即那些關(guān)系全局的典型矛盾暴露出來，從國家戰(zhàn)略發(fā)展的視角講清把旅游業(yè)作為深化改革先行先試的突破口的重要性和可能性，利用這個(gè)平臺(tái)獲得突破現(xiàn)有體制機(jī)制和規(guī)章制度的相關(guān)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)先行先試的目標(biāo)。這個(gè)重要平臺(tái)不應(yīng)成為解決旅游業(yè)內(nèi)部發(fā)展小問題的議事平臺(tái)，應(yīng)成為20世紀(jì)80年代旅游領(lǐng)導(dǎo)小組類似的平臺(tái)。

最后，要充分利用《意見》已經(jīng)提出的深化改革內(nèi)容，開啟旅游業(yè)深化改革進(jìn)程。如：針對(duì)目前各地旅游項(xiàng)目由于缺乏土地而無法落實(shí)的現(xiàn)實(shí)情況，《意見》提出優(yōu)化土地利用政策，提出在“編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用。”針對(duì)用地緊張的現(xiàn)實(shí)，《意見》提出“年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地。”針對(duì)鄉(xiāng)村旅游由于缺乏土地支持，難以真正發(fā)展的問題，《意見》提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦旅游企業(yè)，修建旅游設(shè)施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續(xù)。”再如針對(duì)中小企業(yè)融資難等問題，《意見》提出“通過企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)私募債、短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等債務(wù)融資工具，加強(qiáng)債券市場(chǎng)對(duì)旅游企業(yè)的支持力度，發(fā)展旅游項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。”“加大對(duì)小型微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的信貸支持。”從全社會(huì)看，這些制約旅游企業(yè)的問題，也是下一輪深化改革的重點(diǎn)。因此，應(yīng)把這些問題作為旅游業(yè)帶動(dòng)下一輪深化改革的突破口，使全社會(huì)認(rèn)識(shí)到旅游業(yè)在新一輪改革中的重要作用，為旅游業(yè)全面帶動(dòng)深化改革創(chuàng)造條件。

總之，在當(dāng)前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨深化改革的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，“十三五”時(shí)期，旅游業(yè)的核心定位應(yīng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面深化改革的破冰行業(yè)。

（作者系該研究室主任，研究員；收稿日期：2015-01-14）

從“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃談對(duì)世界旅游大國應(yīng)有的認(rèn)識(shí)

德村志成

（杭州師范大學(xué)，浙江杭州311121）

“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃是中國的重要發(fā)展規(guī)劃之一，其展開之時(shí)正值中國成為世界旅游大國之際。從時(shí)機(jī)上而言深具意義，兩者之間不僅關(guān)系密切且意義非凡，其成果更是影響大局，眾所期待。再則，以當(dāng)前中國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀而言，也需要借這個(gè)規(guī)劃來進(jìn)行改革使其能走進(jìn)正常的發(fā)展軌道。因此，它肩負(fù)著巨大的責(zé)任，必須大刀闊斧地進(jìn)行改革，并且有所創(chuàng)新地發(fā)展，否則這個(gè)改革將無法達(dá)到預(yù)期的效果。“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃不但要修正由于快速發(fā)展所產(chǎn)生的問題和歪風(fēng)，而且要鏟除其所遺留的詬病，從某個(gè)意義上來說，就是要為當(dāng)前旅游業(yè)的發(fā)展制定出一個(gè)重要的發(fā)展政策，同時(shí)也為世界旅游大國的確立打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展之意義

“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略是促進(jìn)旅游業(yè)正常發(fā)展的重要契機(jī)，也是保證旅游業(yè)大發(fā)展必要的手段之一。其主要的任務(wù)與意義，就是要對(duì)過去的錯(cuò)誤進(jìn)行修正，對(duì)現(xiàn)在的問題做出指導(dǎo)，對(duì)未來的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，規(guī)劃出一張有效的發(fā)展藍(lán)圖。那么，如何在這樣的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上展開這個(gè)具有時(shí)代意義的改革，對(duì)旅游業(yè)界而言就是一個(gè)重大的課題。

中國改革開放之后，旅游發(fā)展從市場(chǎng)供需角度來看，基本平衡也大致滿足了需求，但事實(shí)上，旅游品質(zhì)與旅游環(huán)境卻始終處于相對(duì)不佳的階段。各種設(shè)施設(shè)備普遍處于不規(guī)范不合理的狀態(tài)，旅游人才素養(yǎng)參差不齊，旅游服務(wù)質(zhì)量更是消費(fèi)者批判的主要題材，旅游環(huán)境長期處于不完善的局面也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這樣的發(fā)展現(xiàn)象一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代后期才開始有了進(jìn)一步的改善，但長期遺留下來的問題依然堆積如山，絕非一朝一夕可以改變。

隨著21世紀(jì)的到來，中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，各種世界級(jí)的節(jié)事如北京奧運(yùn)、上海世博、廣州亞運(yùn)等相繼在中國舉辦，帶動(dòng)了整個(gè)客源市場(chǎng)的急速膨脹。高速而大量的市場(chǎng)需求確實(shí)給旅游產(chǎn)業(yè)帶來蓬勃發(fā)展的新氣象，但同時(shí)所引發(fā)的新問題也逐漸浮現(xiàn)。主要的原因在于市場(chǎng)需求的大增，既體現(xiàn)在“量”的增長上，也對(duì)旅游產(chǎn)品多樣化有所需求，為滿足市場(chǎng)對(duì)新旅游產(chǎn)品的需求，大量的旅游開發(fā)在全國各地?zé)崃艺归_。為此，粗制濫造的旅游規(guī)劃與產(chǎn)品隨處可見，為這一階段的旅游發(fā)展留下了難以修補(bǔ)的后遺癥。

事實(shí)上，龐大的市場(chǎng)需求的確創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)效益，也讓旅游經(jīng)濟(jì)在國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得了重要的地位，但同時(shí)也產(chǎn)生了諸多難以解決的問題。這些問題具體體現(xiàn)在旅游規(guī)劃技術(shù)不良、環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足、服務(wù)質(zhì)量不佳、旅游法規(guī)不全等方面。我們不難看出這些問題的產(chǎn)生，基本上都是在思想上一切為利益而追求“量”的發(fā)展，而非為“質(zhì)”的提升所致。為了市場(chǎng)需求而犧牲了不可多得的悠久文化資源，破壞了美好江山美景資源。如此得不償失的發(fā)展現(xiàn)象如不解決的話，將對(duì)往后的旅游發(fā)展產(chǎn)生更大的傷害。

二、“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃需要建立什么樣的思想

綜觀上述問題與現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要原因在旅游業(yè)界對(duì)于“量與質(zhì)”的認(rèn)知有誤所致。事實(shí)上，量的發(fā)展是一時(shí)性的，而質(zhì)的發(fā)展則是關(guān)鍵性，當(dāng)然量與質(zhì)的同時(shí)發(fā)展應(yīng)該是我們所追求和期待的最佳方向，因?yàn)樗哂杏览m(xù)性的特性，但當(dāng)兩者產(chǎn)生矛盾時(shí)寧可選擇質(zhì)的發(fā)展，也不能選擇量的發(fā)展才是正確的態(tài)度。

當(dāng)前，“利益當(dāng)頭”的錯(cuò)誤思想依然彌漫在整個(gè)業(yè)界。為此，旅游亂象的存在也是必然的結(jié)果。旅游業(yè)界的浮躁心態(tài)與缺乏扎實(shí)的基礎(chǔ)，是導(dǎo)致當(dāng)前問題叢生的主要原因之一。浮躁心態(tài)讓主事者為人無責(zé)任感，處事無敬業(yè)心，思想偏離，理念不清，環(huán)保意識(shí)欠缺，服務(wù)理念不足，缺乏法治精神，不依法行事。基礎(chǔ)的不扎實(shí)造成主事者無法創(chuàng)新作品，創(chuàng)作無法落實(shí)，規(guī)劃無法落地，管理無法達(dá)標(biāo)，服務(wù)質(zhì)量無法提升。

“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃首先是要對(duì)上述的錯(cuò)誤進(jìn)行理順心態(tài)、規(guī)范做法、健全意識(shí)、提升技術(shù)、導(dǎo)正歪風(fēng)、嚴(yán)格執(zhí)法等指導(dǎo)，并修正錯(cuò)誤，借此為步入健全的旅游發(fā)展而建立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“十三五”旅游業(yè)改革應(yīng)該是具備前瞻性、有效性、發(fā)展性、穩(wěn)定性、挑戰(zhàn)性、國際性等特征的全面性規(guī)劃。這個(gè)重大規(guī)劃也需要在上述現(xiàn)象獲得改善后才有實(shí)現(xiàn)的可能。

“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃是中國成為世界旅游大國之前的重要發(fā)展政策、指導(dǎo)方針與發(fā)展規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃深具意義，既為下一步的中國旅游發(fā)展擬定指導(dǎo)政策，也為作為世界旅游大國的中國做好完全的準(zhǔn)備。從結(jié)論上來說，“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃需要有新思想、新理念、新規(guī)范、新做法為基礎(chǔ)，也需要有遵法、依法、守法的精神與依法行事的認(rèn)識(shí)。

三、“十三五”旅游業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃與世界旅游大國之關(guān)聯(lián)性

自從世界旅游組織發(fā)布中國將在2020年成為世界旅游大國之后，多次的5年改革發(fā)展規(guī)劃都與其并行。20世紀(jì)末，中國已經(jīng)開始展露出旅游發(fā)展的巨大潛力，從全國各地旅游蓬勃發(fā)展的程度來看，基本上已逐步呈現(xiàn)出世界旅游大國的趨勢(shì)。從旅游產(chǎn)品的多樣化到市場(chǎng)需求大增的現(xiàn)象來看，無不顯露出作為世界旅游大國的基本要件已經(jīng)開始形成。另外，從國內(nèi)客源市場(chǎng)的快速提升和出入境旅游的穩(wěn)定增長來看，旅游經(jīng)濟(jì)的成果也在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得一定程度的地位。在進(jìn)入2l世紀(jì)后，中國的旅游發(fā)展開始受到注目，所謂的世界旅游大國的話題，逐漸成為旅游發(fā)展的焦點(diǎn)。各種預(yù)測(cè)也都顯示出，中國將會(huì)在2020年前成為世界旅游大國。

所謂的世界旅游大國到底是什么概念？筆者認(rèn)為：基本上它至少是該國的國內(nèi)旅游、出入境旅游與國際旅游的旅游產(chǎn)值和旅游市場(chǎng)規(guī)模的大小與動(dòng)態(tài)都足以影響世界旅游發(fā)展，而且所有數(shù)值均為世界前茅，即可稱之為世界旅游大國。當(dāng)然，以上是以科學(xué)和經(jīng)濟(jì)手段來判斷一個(gè)國家的旅游發(fā)展時(shí)所采用的概念。但從真正意義上的世界旅游大國來看，則應(yīng)該是其發(fā)展成果不但能影響世界旅游的發(fā)展，更能帶動(dòng)整個(gè)世界旅游的良性發(fā)展，也就是世界旅游大國不僅僅是“數(shù)量”上的旅游大國，更應(yīng)該是“質(zhì)量”上的旅游大國。

這個(gè)“質(zhì)量”上的世界旅游大國，其一舉一動(dòng)應(yīng)該是足以成為世界各國的表率和眾國爭(zhēng)相學(xué)習(xí)的對(duì)象。因?yàn)楫?dāng)中國成為世界旅游大國時(shí)，已經(jīng)是眾所周知、眾所關(guān)注，甚至于是眾所期待的旅游大國。這個(gè)時(shí)候的中國，不只是要讓世界各國知道自己已經(jīng)成為世界旅游大國，同時(shí)也要宣誓將負(fù)起帶動(dòng)世界旅游發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，這是一個(gè)作為世界旅游大國應(yīng)有的態(tài)度。這個(gè)態(tài)度也是要告誡旅游投資者、經(jīng)營者、管理者以及政策的制定者，旅游發(fā)展不僅僅是追求數(shù)量上的結(jié)果，更重要的是絕對(duì)離不開對(duì)質(zhì)量的要求。

過去任何五年旅游改革發(fā)展規(guī)劃都是國家重大規(guī)劃之一，但“十三五”旅游改革發(fā)展規(guī)劃則有特殊意義，因?yàn)樗婢吡藶槭澜缏糜未髧l(fā)展制定政策的責(zé)任與任務(wù)。因此，疏忽不得，馬虎不行，隨意不可，草率不取。它必須是科學(xué)的、可行的、有效的、有益的戰(zhàn)略規(guī)劃，是一部世界級(jí)的指導(dǎo)改革發(fā)展規(guī)劃。

四、結(jié)論

如果上述的觀點(diǎn)正確或者說旅游“質(zhì)量”的確立才是作為今后世界旅游大國的重要指標(biāo)之一的話，那么如何借旅游“質(zhì)量”之實(shí)，體現(xiàn)作為世界旅游大國的真正實(shí)力以及應(yīng)有的責(zé)任、義務(wù)和態(tài)度，就是中國在步向世界旅游大國之前應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和重要課題之一。這個(gè)認(rèn)識(shí)和課題當(dāng)然也是今后發(fā)展旅游的一個(gè)重要指導(dǎo)原則與基礎(chǔ)，同時(shí)也是我們所追求的理念和目標(biāo)之一，唯有在這樣的認(rèn)識(shí)下所打造出來的世界旅游大國，才稱得上是真正意義上的世界旅游大國。數(shù)量上的世界旅游大國只是披著一件亮麗的外衣，缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)涵。因此，如果沒有旅游質(zhì)量作為支撐的話，它是不具備被長久贊賞與欣賞以及學(xué)習(xí)的實(shí)力的，那樣的話，又如何稱得上是世界旅游大國呢？

（作者系該校教授，博士，世界旅游城市聯(lián)合會(huì)專家委員會(huì)委員，日本國際觀光學(xué)會(huì)正會(huì)員，日本溫泉協(xié)會(huì)正會(huì)員；收稿日期：2015-01-10）

讓旅游成為美麗經(jīng)濟(jì)和幸福生活的融合體——“十三五”旅游發(fā)展創(chuàng)新突破

劉鋒

（1.北京外國語大學(xué)，北京100089；2.北京巔峰智業(yè)旅游文化創(chuàng)意股份有限公司，北京100028）

“十三五”時(shí)期將成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改革的深化年，對(duì)于旅游業(yè)來說亦是如此。旅游地位的持續(xù)提升、旅游產(chǎn)業(yè)的質(zhì)效升級(jí)、旅游要素的創(chuàng)新完善、旅游服務(wù)的軟硬結(jié)合、旅游市場(chǎng)的理性發(fā)展……旅游業(yè)將成為名副其實(shí)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。本文從旅游業(yè)的發(fā)展地位、時(shí)空維度、發(fā)展導(dǎo)向、突破領(lǐng)域4個(gè)方面進(jìn)行闡述，以期對(duì)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展有所貢獻(xiàn)。

一、提升一個(gè)定位

提升戰(zhàn)略地位，構(gòu)建話語體系。旅游業(yè)是能夠拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大投資、促進(jìn)消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)，是能夠提升收入、拉動(dòng)就業(yè)、幸福民生的綜合型產(chǎn)業(yè)，是能夠降低消耗、美化環(huán)境、集約發(fā)展的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，也是能夠傳承文化、創(chuàng)意創(chuàng)新、重塑價(jià)值的文化型產(chǎn)業(yè)，可以說，旅游業(yè)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)繁榮、美麗中國、生態(tài)文明、文化強(qiáng)國戰(zhàn)略密不可分。雖然當(dāng)前我國旅游業(yè)正處于一個(gè)全民大眾化、經(jīng)常性、高頻次出游階段，已形成全球最大的國內(nèi)旅游市場(chǎng)和世界第一大出境旅游消費(fèi)市場(chǎng)，受到了越來越高程度的關(guān)注，但是旅游業(yè)在國家戰(zhàn)略的話語體系當(dāng)中仍然是比較邊緣化的，大體還是在第三第四層級(jí)，沒有躋身第一第二層級(jí)。為此，“十三五”期間應(yīng)從國家戰(zhàn)略的高度，整體構(gòu)架旅游業(yè)的話語體系，避免碎片化、零敲碎打的政策呼應(yīng)，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境融合等方面進(jìn)行頂層謀劃，真正提升旅游業(yè)的戰(zhàn)略地位，使其真正發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)。總體話語體系應(yīng)該包含消費(fèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)引擎、幸福生活新標(biāo)尺、民間外交大舞臺(tái)、和諧社會(huì)潤滑劑等。筆者在國家旅游局召集的座談會(huì)還提出，在“十三五”規(guī)劃基礎(chǔ)上，還應(yīng)該編制《國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出面向2050年的全新發(fā)展戰(zhàn)略，也即對(duì)未來旅游業(yè)再一個(gè)35年發(fā)展進(jìn)行總體謀劃。

在“十三五”時(shí)期，尤其應(yīng)該從打造國民福利、通向幸福生活方面入手。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是為了幸福生活，而旅游業(yè)是生活方式轉(zhuǎn)型的重要產(chǎn)業(yè)，是體現(xiàn)生活質(zhì)量的重要標(biāo)志，尤其是在當(dāng)前服務(wù)經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)浪潮襲來的背景下，旅游業(yè)愈發(fā)成為幸福生活的標(biāo)志。到了“十三五”階段，應(yīng)該從生活質(zhì)量、生活幸福角度來提升旅游地位，提升旅游話語權(quán)，推動(dòng)從國家層面、政策層面明確提出要求，把旅游作為重要的一項(xiàng)國家福利，作為惠及全民、幸福生活的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使旅游真正成為國民幸福指數(shù)的重要指標(biāo)，讓旅游業(yè)成為惠及全民的幸福導(dǎo)向型的支柱產(chǎn)業(yè)。

二、把握兩個(gè)維度

把握時(shí)間維度，做好縱深研判

“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定要基于歷史的縱深和未來的延伸，既要建立在對(duì)過去10年旅游業(yè)發(fā)展評(píng)估、分析、總結(jié)的基礎(chǔ)上，又要面向未來10年旅游業(yè)發(fā)展展望的前景分析，要明確旅游業(yè)取得的成就、問題、階段，進(jìn)而明確其發(fā)展走向、發(fā)展領(lǐng)域和主要目標(biāo)，要把“十三五”5年的發(fā)展放在前后10年的時(shí)間坐標(biāo)上去謀劃。

把握空間維度，做好經(jīng)驗(yàn)借鑒

“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定要基于不同區(qū)域主體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，既要借鑒我國旅游發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法，又要學(xué)習(xí)國際旅游強(qiáng)國的實(shí)踐，把我國的旅游業(yè)發(fā)展放在地方經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)驗(yàn)成功做法的空間坐標(biāo)上謀劃。“十三五”時(shí)期是中國旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，要把握歷史機(jī)遇，鞏固發(fā)展成果，正視發(fā)展問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑卣箛H視野，以典型帶動(dòng)，以先進(jìn)引領(lǐng)，促進(jìn)“十三五”旅游業(yè)更高效地發(fā)展。

三、明晰三個(gè)導(dǎo)向

目標(biāo)導(dǎo)向，前瞻引領(lǐng)

結(jié)合以往提出的旅游強(qiáng)國、國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等總體發(fā)展目標(biāo)，可嘗試提出更為具象和創(chuàng)新的目標(biāo)，比如未來10年建設(shè)世界五大旅游強(qiáng)國之一等，實(shí)施國家旅游品質(zhì)計(jì)劃，構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，在服務(wù)質(zhì)量、綜合效益和綜合競(jìng)爭(zhēng)力上再上新臺(tái)階。

戰(zhàn)略導(dǎo)向，實(shí)操推進(jìn)

讓旅游發(fā)展與國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合，呼應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)的新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，呼應(yīng)生態(tài)文明、美麗中國的生態(tài)戰(zhàn)略，呼應(yīng)幸福生活、民生普惠的民生戰(zhàn)略，呼應(yīng)文化強(qiáng)國、新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，呼應(yīng)“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等的空間戰(zhàn)略，全面考量，注重著力，實(shí)操推進(jìn)。旅游業(yè)內(nèi)涵豐富、體系龐多，但在國家整合政策體系中其實(shí)是碎片化的。旅游業(yè)可以與生態(tài)、文化戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)合，但都不占主導(dǎo)地位，似乎處處都有，但提煉起來，又處處沒有，如何將旅游業(yè)整合打包融入國家戰(zhàn)略，形成以自身為主的完整政策體系也是需要關(guān)注的。

問題導(dǎo)向，審視當(dāng)下

通過時(shí)間維度的縱向分析，明確當(dāng)前中國旅游發(fā)展存在的主要問題和矛盾，以作為“十三五”旅游發(fā)展規(guī)劃政策提出、項(xiàng)目推進(jìn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國旅游業(yè)的問題主要集中于3個(gè)方面：

一是供需層面。旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)矛盾突出，有的過剩，有的不足，一方面旅行社、酒店這樣傳統(tǒng)要素出現(xiàn)局部性過剩，另一方面人民群眾快速增長的大眾化、個(gè)性化、體驗(yàn)化需求無法滿足，高品質(zhì)的度假休閑產(chǎn)品嚴(yán)重不足；服務(wù)結(jié)構(gòu)矛盾突出，游客出行已經(jīng)由線路為主導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)旅游模式向目的地為主導(dǎo)的散客旅游模式轉(zhuǎn)變，然而旅游公共服務(wù)體系及相關(guān)的配套體系不能適應(yīng)迎面而來的散客時(shí)代；消費(fèi)結(jié)構(gòu)矛盾突出，真正的旅游娛樂消費(fèi)、體驗(yàn)消費(fèi)、文化消費(fèi)支出不高，但在交通、住宿、景區(qū)門票等剛性消費(fèi)支出比重較高；人才結(jié)構(gòu)矛盾突出，學(xué)校培養(yǎng)的人才與實(shí)踐需要的人才匹配度很差，難以對(duì)接快速變化的旅游發(fā)展形勢(shì)。

二是增長方式層面。過去旅游發(fā)展過于注重經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向和投資導(dǎo)向，在質(zhì)量導(dǎo)向、民生導(dǎo)向和服務(wù)導(dǎo)向方面有所欠缺，迫切需要引導(dǎo)旅游運(yùn)營管理模式從重建設(shè)轉(zhuǎn)向重管理、重軟件、重服務(wù)等方面；技術(shù)創(chuàng)新不足，旅游發(fā)展的市場(chǎng)化、現(xiàn)代化程度較高，但是科技應(yīng)用比較薄弱，與科技結(jié)合的商業(yè)模式創(chuàng)新、裝備制造創(chuàng)新、旅游產(chǎn)品創(chuàng)新、文化創(chuàng)意創(chuàng)新等還頗顯不足；盈利模式粗放，目前我國旅游盈利主要靠景區(qū)門票和土地收益，綜合型盈利鏈條尚未形成，大地產(chǎn)小旅游甚為普遍，旅游盈利的科學(xué)性和持續(xù)性不足。

三是產(chǎn)業(yè)效益方面。無論是經(jīng)濟(jì)效益、品牌效益還是生態(tài)效益，旅游的貢獻(xiàn)實(shí)際上并沒有得到社會(huì)廣泛的認(rèn)同，從其他部門、大眾來說，旅游部門好像更注重人數(shù)和收益增長，使得搞旅游就像是在搞開發(fā)、搞破壞，但實(shí)際上旅游業(yè)的綜合效益是非常突出的，“十三五”時(shí)期在評(píng)估旅游業(yè)的綜合效益上應(yīng)該有更多的指標(biāo)或貢獻(xiàn)度的測(cè)量。

四、做好三個(gè)突破

動(dòng)力突破

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力主要靠兩只手，一只手抓工業(yè)經(jīng)濟(jì)，一只手抓土地財(cái)政，但在新常態(tài)發(fā)展格局下，這兩只手的引擎作用逐漸減弱，尋找新的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)引擎勢(shì)在必行。旅游業(yè)作為強(qiáng)大的綜合帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，能夠把文化、生態(tài)、民生等有機(jī)結(jié)合和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，能夠釋放高效、綜合的經(jīng)濟(jì)效益，是新時(shí)期最好的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力選項(xiàng)。“十三五”期間要強(qiáng)化這一理念，要從政策設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)謀劃上做足做透，要在管理體制上理清理順，讓政府依法監(jiān)管、企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營、協(xié)會(huì)自發(fā)活力，使得旅游業(yè)在新常態(tài)下能夠發(fā)揮更強(qiáng)大的作用。

品質(zhì)突破

以往發(fā)展理念在骨子里還是量的思路，更多關(guān)注的是景點(diǎn)、產(chǎn)品、賓館酒店等有形內(nèi)容的建設(shè)，總體可以看到中國旅游業(yè)的規(guī)模在快速提升，但是品質(zhì)質(zhì)量提升還很不夠，對(duì)質(zhì)量和服務(wù)的重視還很不足，特別是服務(wù)體系、管理體系等方面的建設(shè)。要將旅游服務(wù)提升作為“十三五”時(shí)期中國旅游提升的重要方面，與整個(gè)公共服務(wù)體系相結(jié)合，全面突破。從要素配置向服務(wù)體系構(gòu)建轉(zhuǎn)變，做好圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行業(yè)服務(wù)系統(tǒng)的構(gòu)建；從粗放服務(wù)向精細(xì)服務(wù)、品質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，做好個(gè)性服務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的結(jié)合；從傳統(tǒng)服務(wù)向?qū)I(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變，做好圍繞旅游的生產(chǎn)性服務(wù)和消費(fèi)性服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，如旅游加工制造、旅游商品設(shè)計(jì)生產(chǎn)、旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)等。

科教突破

在國家科技計(jì)劃行動(dòng)中，旅游還比較邊緣和弱勢(shì)，要做好科技支撐和教育支撐，強(qiáng)化國家層面的旅游科技和創(chuàng)新的投入力度，培育一批具有創(chuàng)新力和影響力的國家級(jí)旅游科研機(jī)構(gòu)、高等院校、新型智庫，做好一批新領(lǐng)域、新產(chǎn)品、新項(xiàng)目、新技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用（如智慧旅游技術(shù)革新、行業(yè)整合、服務(wù)構(gòu)建等），推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化的力度，激發(fā)旅游業(yè)科技驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的貢獻(xiàn)值和附加值。

（作者系北京外國語大學(xué)教授，巔峰智業(yè)旅游文化創(chuàng)意股份有限公司首席顧問；收稿日期：2015-01-15）

[本期本欄責(zé)任編輯：吳巧紅；特邀責(zé)任編輯：劉鋒；責(zé)任校對(duì)：魏云潔]