非常“申論”之縣級范本

精彩也罷，枯燥也罷，作為特有的工具方法，各地各級機關的各類內部決策指導性文件，在亮功底、促工作的同時，始終扮演著考核棒和被評價的雙重角色。近年來，龐大的文件家族又添一丁，所言之事關乎家國風清氣正，或打虎拍蠅直面當下，或堵漏建制著眼長遠，作為一項專門的制度，年度報告因言之“有物”“有理”，且隨著文本格式和呈報時間不斷趨于統一規范，在進入高層視線的同時，也引起社會各界的關注和期待 —— 在這里，你可以從一個極其重要的側面和截面，讀到國家公器在權力運行中的“非常態”和應對之策。

去年，各地送評最高檢的年度報告有52篇分別摘得不同獎項的十佳，另有118篇入圍優秀獎。《正刊》2015年第一期，以“首屆懲防年度報告評選獲獎作品系列觀察”為選題，發表了“非常‘申論’之省級范本”。應讀者要求，本次發布繼續以專家評委為視角，通過榮獲縣級院十佳年度報告的前三甲樣本，解讀基層檢察機關如何立足當地，就一個時期職務犯罪的發生特點、發案規律、犯罪原因及發展變化趨勢進行深入分析，并有效提出體制機制改革、政策調整、制度健全、法律完善等具有大局意義的防治對策。

年度報告之懷柔版“申論”

原標題為“2012年度懷柔區人民檢察院懲治和預防職務犯罪年度報告”，全文約6630字，2013年1月1日呈區委、區人大、區政府、區政協、區紀委、區委政法委，先于北京市懷柔區人代會時間（2013年1月11日）。報告得到時任區委書記張建東批示。

【報告結構】由五部分組成。一、查辦和預防職務犯罪工作總體情況：查辦職務犯罪案件基本情況；積極開展重點領域專項查辦工作；預防職務犯罪情況。二、2012年懷柔區職務犯罪特點：主要特點（貪污罪突出，窩案、串案明顯，案件以涉農工程建設領域和醫療系統工作人員為主、貪污賄賂案件大案較多、瀆職侵權犯罪損害結果嚴重）；基本特點（發案主要集中在農村工程建設領域和醫療系統，發案主要集中在重點崗位、重點人群，發案主體相對集中，作案手段更加隱蔽）。三、2012年懷柔區職務犯罪原因分析：法制觀念淡薄，價值觀不正確；制度不健全，管理上有漏洞；基層權力過于集中，監管機制存在缺陷。四、懷柔區職務犯罪發展趨勢總體預測：職務犯罪立案數會持續增長；貪污犯罪仍會居高，賄賂犯罪將會凸顯；窩案、串案會持續高位運行；“農惠民”領域仍會呈現高發態勢；單位“一把手”及主要部門負責人和農村基層組織人員仍會是高發人群。五、預防對策：加強廉政教育，構筑思想防線；加強風險防控，健全權力運行制約和監督機制；嚴格監管專項資金，確保資金使用安全；形成合力懲防并舉，營造“大預防”良好氛圍。

【文本加分】報告綜合運用量化分析、圖表分析、實證分析、統計分析等方法，對2012年懲治及預防職務犯罪工作進行了全面總結。通過發送檢察建議、開展法律咨詢、廉政法制課宣講等多種方式進行宣傳，并跟蹤、督促反饋，得到各方高度重視及認真落實。

考量：落實與運用情況

“區檢察院在預防職務犯罪、開展重點工程領域專項查辦工作等方面做了大量工作，取得了很好的效果。”據時任區委書記的張建東評價，年度報告對轄區職務犯罪特點、原因、預測進行了分析，提出了預防對策，值得借鑒。獲領導批示后，懷柔版“申論”引起區紀委、區委宣傳部、區委黨校等區內相關部門的高度重視，并認真給予落實。

評審：推薦理由和特點

由北京市懷柔區人民檢察院撰寫的這份報告，對轄區2012年立案偵查的11件12人貪污賄賂職務犯罪案件和立案偵查的1件1人瀆職侵權案件進行了客觀、全面的調查分析，引用數據真實可靠。同時，通過總結懲治和預防職務犯罪工作，突出了對“涉農惠民”、“工程建設”等專項查辦預防工作的詳細介紹。整個報告呈現以下特點：一、善于提煉和總結，對該院查辦的職務犯罪案件，特別是農村工程建設領域及醫療系統窩串案，緊扣案件特點、發案原因等進行總結，分析透徹、切合實際；二、在分析數據的基礎上，對轄區職務犯罪發展趨勢進行了具有前瞻性的預測，即職務犯罪立案數會持續增長、貪污犯罪仍會居高、賄賂犯罪將會凸顯、窩案串案會持續高位運行、涉農惠民領域仍會是高發態勢、單位一把手及主要部門負責人和農村基層組織人員仍會是高發人群；三、針對存在的問題和職務犯罪的發展趨勢，提出了加強廉政教育、構筑思想防線，加強風險防控，健全權力運行制約和監督機制等四項舉措，對策建議具有針對性、操作性；四、注重報告落實和成果轉化，服務懷柔區中心工作，為懷柔區建設和發展保駕護航。

權重：加分情況及影響

文本撰寫之所以獲評委專家肯定，這與“綜合運用量化分析、圖表分析、實證分析、統計分析等方法，對2012年懲治及預防工作進行了全面總結”密不可分。但是，通過“發送檢察建議、開展法律咨詢、廉政法制課宣講等多種方式進行宣傳，并跟蹤、督促反饋，得到各方高度重視及認真落實”，這也是獲取高分的重要保證。畢竟，年度報告從形式上看雖仍有作文大賽的技術技巧可言，但就司法實踐來說，它更注重的是實戰實效和社會評價。

據悉，該年度報告獲區委書記張建東肯定后，還得到區委副書記、政法委書記蕭有茂的批示。懷柔區紀委、區委宣傳部、區檢察院和區委黨校聯合成立了懷柔區“廉政長城”廉政宣講團，深入全區進行巡回宣講。北京雁棲湖生態發展示范區籌備工作指揮部隨即出臺了《關于北京雁棲湖生態發展示范區建設廉政風險防控管理工作意見》等文件。

北京懷柔：職務犯罪發展趨勢預測

1.職務犯罪立案數會持續增長

從2012年懷柔區舉報職務犯罪動向看，我院受理首次舉報職務犯罪線索共35件，全年共受理職務犯罪線索23件24人，與上年受理19件20人相比，案件數上升21%，人數上升20%；立案12件13人，與上年10件11人相比，案件數上升20%，人數上升18%。黨的十八大對反腐工作提出更高要求，特別是由網民參與的網絡反腐熱潮，進一步拓展了反腐的領域和渠道，隨著查辦力度不斷加大，舉報會明顯增多，今后我區職務犯罪立案數可能會持續增長。

2.貪污犯罪仍會居高，賄賂犯罪將會凸顯

2012年共查辦貪污罪6件6人，受賄罪3件3人，行賄2件3人。這表明，懷柔區反腐任重道遠，貪污犯罪仍然會占據懷柔區職務犯罪主導地位，但是我們也應意識到，隨著近些年不斷加大懲處和預防職務犯罪力度，不斷采取有效舉措進行廉政風險防控，貪腐行為得到一定遏制。而一對一的行賄受賄行為不易察覺，錢權交易型賄賂犯罪在今后會凸顯，查辦賄賂犯罪案件可能會增加。

3.窩案、串案會持續高位運行

由于制度的不斷健全和完善，一人貪污的可能性逐漸降低，主管領導與財會人員合謀貪污頻發，特別是賄賂犯罪存在“一人向多人行賄”、“一人從多人處受賄”的固有特征，犯罪會呈現由單人向群體蔓延的態勢。加之監督者與被監督者同流合污情形也屢有發生，窩案、串案將會進一步增多。

4.“涉農惠民”領域仍會呈現高發態勢

2012年我院受理14起職務犯罪案件，其中涉農案件11件，查處5件6人。案件主要涉及征地拆遷、村級基礎設施建設和村級集體經濟管理等環節。2013年，隨著“兩委”換屆工作不斷深入，會引發更多此類環節內容的舉報。其中，修路、護坡壩、挖溝、改水等農村小額工程，由于管理松散、缺乏監督，存在諸多職務犯罪隱患，所以“涉農惠民”領域仍會呈現高發態勢。

5.單位“一把手”及主要部門負責人和農村基層組織人員仍會是高發人群

2012年查處職務犯罪13人，其中單位“一把手”3人，占23%，農村基層組織人員3人，占23%。由于部門權力配置過于集中，權力程序化運行透明度不高，監督時效性不強等問題，使得單位“一把手”及主要部門負責人仍是職務犯罪高發人群。農村基層組織由于自身監督流于形式，個別干部之間分工扯皮，財務公開制度得不到落實，加上監管不力，相關制約機制缺失，農村基層組織人員也會成為職務犯罪的高發人群。

年度報告之新城版“申論”

原標題為“內蒙古呼和浩特市新城區人民檢察院2013年度懲治和預防職務犯罪年度綜合報告”，全文約5300字，2013年11月21日呈市檢察院職務犯罪預防處，新城區委、人大、紀委、政法委，先于新城區人代會時間（2014年1月6日）。報告得到黨委、人大、政府和紀委、政法委等主要領導批示。

【報告結構】由五部分組成。一、2013年查辦職務犯罪案件的情況：貪污賄賂案件查處情況；瀆職侵權案件查處情況。二、職務犯罪發生的特點及發展態勢：涉農領域案件突出；重大案件突出。三、開展預防職務犯罪工作情況：分析職務犯罪的特點、規律，提出預防職務犯罪的研究報告和對策，加強預防調查；分析研究典型職務犯罪的原因，向發案單位提出改進、防范建議；認真開展警示宣傳教育，積極接受職務犯罪預防咨詢；認真開展行賄犯罪檔案查詢工作，受理社會查詢。四、開展預防職務犯罪工作存在問題及2014年工作設想。五、預防職務犯罪的對策建議：加強我區預防隊伍建設，提高預防隊伍素質，從而進一步提高預防工作成效；建立全社會預防的系統工程，形成齊抓共管、共建的預防機制；加大打擊力度，震懾各種違法犯罪行為；建立預防職務犯罪教育機制。

【文本加分】報告分析方法創新，綜合運用了量化分析、統計分析、模型分析等方法，內容全面，資料翔實。

考量：落實與運用情況

對策建議得到落實，推動了地方主管部門建立健全相關制度、人大制定規范性文件或地方性法規。

評審：推薦理由和特點

報告詳細總結了2013年查辦職務犯罪案件的情況，深刻剖析了職務犯罪發生的特點及發展態勢，尤其是表現在涉農領域，重大案件突出、共同犯罪呈現多樣化。在報告該年度中開展預防職務犯罪工作的同時，結合實情，深入查找自身存在問題，具體翔實提出2014年工作設想，成為參評時的得分亮點。報告提交后，區委領導做出重要批示。

內蒙古新城：預防工作的問題與設想

1.開展預防職務犯罪工作存在問題

缺乏專業的預防人才。預防職務犯罪是一門科學，途徑、形式之多，內容之廣，需全面熟悉、掌握，才能有效地去運用。今年我院在開展預防工作時，存在目標任務重、材料多、工作量大、心有余力不足的現象。再者，預防對象因其業務性質的不同，所以呈現出的特點也千差萬別。我們的預防部門由于人手不足，與有關單位的接觸較少，加上個人知識水平的局限，對各單位、行業特點了解不多。

社會認識不到位。職務犯罪是一項巨大的社會系統工程，涉及社會管理的諸多層面，這就要求社會各界、各層次要普遍提高對預防工作的認識。然而，當前的狀況是：有的感到預防無用，認為打擊了那么多職務犯罪分子都沒起作用，預防對絕大多數人而言起不了震懾作用；有的認為亡羊補牢，為時已晚；甚至有些人對開展預防呈麻木狀態。由于這些不正確的認識，導致社會缺乏廣泛共識，開展職務犯罪預防工作的廣度、力度、深度和效果都大打折扣。

預防立法滯后。從實踐來看，對職務犯罪作事先防備，這是一項龐大的社會系統工程，需要用政治的、經濟的、文化的、教育的、行政的和法律的手段。這就決定了預防職務犯罪活動必須以科學的理論為指導，以相關的法律法規作保障。目前在我國憲法、法律和其他法規當中均難以找到預防職務犯罪方面的規定或措施，只有最高檢幾年前作出過《關于加強職務犯罪預防工作的意見》，但比較籠統。

2.2014年的工作設想

認真貫徹黨的十八大報告和十八屆三中全會相關重要精神，始終堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。我們將以此為契機，開闊視野，開展我區的職務犯罪預防工作。

結合學習新修訂的《刑事訴訟法》，提升綜合業務素質。新《刑事訴訟法》的全面施行，給預防工作提出了新要求，我院將采取有效措施，“抓系統，系統抓”地深入調查分析行業系統案件，提高調查報告、案例分析及檢察建議的質量，繼續抓好隊伍建設，不斷提高隊伍的素質，積極做好職務犯罪預防工作。

繼續加強與各單位部門的聯系，形成預防工作的合力。加強與紀檢、監察、審計、公安和法院等部門的協作，對職務犯罪案件進行全面分析，深挖發案根源，提出針對性強、實用性強的預防對策。加強聯系，建立與各單位、各鄉鎮之間的職務犯罪預防網絡。同時，加強向區委、區人大的請示匯報工作，認真履行法律監督職能，營造良好的司法環境，為服務我區經濟社會和諧發展做出貢獻。

年度報告之甘南版“申論”

原標題為“甘南縣人民檢察院2013年懲治和預防職務犯罪年度報告”，全文約9200字，2014年1月6日呈送市檢察院、縣委、縣人大、縣政府、縣政法委，抄送縣紀委；先于甘南縣人代會時間（2014年2月22日）。報告得到縣政法委書記陳景春、縣人大常委會常務副主任李興時批示。

【報告結構】由五部分組成。一、2013年懲治和預防職務犯罪工作的總體情況：查處職務犯罪案件情況；查辦職務犯罪工作的主要做法；預防職務犯罪工作開展情況（積極開展具有本地特點的專項預防和個案預防、充分運用檢察技術軟件系統開展預防工作、采取多種形式，貫徹落實高檢“五進”專項預防活動、加強預防職務犯罪隊伍建設，不斷提升干部隊伍素質）。二、2013年職務犯罪案件發生的特點：專項資金領域的案件多發；農村基層組織工作人員職務犯罪頻發；共同作案問題突出；瀆職犯罪發案率上升，給國家造成的損失巨大；司法工作人員涉案情況有抬頭的趨勢。三、職務犯罪發生的主要原因分析及職務犯罪發展趨勢：職務犯罪發生的主要原因（產生職務犯罪的主觀原因、職務犯罪發生的客觀原因）；職務犯罪發案的趨勢。四、線索管理、涉檢輿情和社會各界評價：職務犯罪線索來源和群眾舉報情況；開展社會滿意度評價活動；涉檢輿情監測。五、懲治和預防職務犯罪工作對策：強化思想認識，增強做好懲治和預防職務犯罪工作的責任感和緊迫感；堅持懲防并舉、標本兼治，為經濟社會發展營造良好的法治環境；推進實踐創新，著力抓好懲防體系建設重點任務的落實。

【文本加分】通過運用大量的量化、圖表、實證、統計等分析方法，對報告進行綜合論證，文風樸素，報告案例豐富，內容詳盡真實。該院對縣政法委、縣人大的批示，和縣委辦公室對該文件的轉發通過地方電視臺、政府網站、檢察專網等主流媒體進行了宣傳報道，取得了積極的社會影響；邀請人大代表、人民監督員進行了座談，介紹了年度報告的起草、內容、地方黨委全文轉發，以及各單位的積極響應；由中層以上領導干部帶隊組成征求意見組，在人代會分組討論時向各人大代表團征求意見和建議，取得了較好的社會效果。

考量：落實與運用情況

縣委辦公室于1月21日對此報告進行了全文轉發，要求全縣各鄉黨委，縣委各部委辦局，縣直各黨委、黨組、總支結合單位實際，認真學習借鑒。各單位對縣委轉發文件進行認真學習，并結合實際進行落實，郵政局、郵儲銀行、公安局作出建立預防職務犯罪制度的決定。

評審：推薦理由和特點

通過真實的數據，全面、客觀總結了職務犯罪查辦和預防工作情況；職務犯罪規律特點把握準確到位；職務犯罪發生原因、發展趨勢分析深刻、透徹；對策建議、預防措施既能立足點高，針對性廣和可操作性強；本報告能達到語言流暢，表述規范。

在本級人民代表大會召開之前分別呈送了地方黨委、人大、政府和紀委、政法委等部門，得到主管部門的高度重視，縣黨委以文件形式對報告全文轉發，要求各單位各部門結合實際，認真學習借鑒；人大、政法委主要領導對此年度報告給予充實，并寄予厚望，在批示中希望檢察院此項工作要再接再厲；收到縣委全文轉發的年度報告后，各單位、各部門對此工作相當重視，積極組織學習和落實，部分單位形成了切實可行的工作制度，建立健全了預防職務犯罪工作機制。

黑龍江甘南：職務犯罪案發特點

對照2012年度所辦理的職務犯罪案件，2013年職務犯罪案件的特點主要是以下五點。

1.專項資金領域的案件多發

我院在涉農補貼資金管理領域查辦職務犯罪案件9件12人，占立案人數的70.5%，涉及的款項主要有扶貧牛補貼、家電下鄉補貼、“普九化債”專項資金等，反映出政府幫扶類專項資金在管理中還存在較大的腐敗風險。如長山鄉某家電下鄉指定商店鄭某以借用身份證，以非指定商品冒充指定商品，少賣多報等方式套取國家家電下鄉補貼款5.7萬元。

2.農村基層組織工作人員職務犯罪頻發

基層干部緊貼百姓群眾，一言一行直接影響政府形象。全年查處涉及農村基層組織工作人員的職務犯罪案件4人，占案件人數的23.5%，與上一年度相比，涉案人數略有下降。從案件情況看，主要集中在受政府委托依法從事公務環節，而非其本村事務管理活動中。如，寶山村會計楊某受鄉政府的委托，在辦理“普九化債”過程中，偽造村里欠自己賬目的方式套取“普九化債”款5.1萬元。

3.共同作案問題突出

我院查辦13件17人中有9人屬于與他人共同作案，占總數的58.8%，而上一年度共同犯罪的比例是50%。結伙作案的主要形式：一是單位內部人員相互串通。長山鄉長紅村原村支書、村委會主任、會計3人相互勾結，在負責扶貧牛補貼核實發放過程中，利用職務便利，冒充貧困戶套取國家扶貧牛補貼款6.6萬元。二是內外勾結共同作案。原郵政儲蓄銀行信貸員張某挪用公款一案中，就是信貸員張某與農民李某合伙套取農民貼息貸款的犯罪案件。

4.瀆職犯罪發案率上升，給國家造成的損失巨大

我院查處的吳某濫用職權一案中，查哈陽農場陽光農業相互保險公司主任吳某指使工作人員虛列保險項目套取國家農業保險補貼款1600萬元。此類案件中，犯罪嫌疑人不正確履行職責，致使國家遭受經濟損失特別巨大，給社會造成的危害也更加嚴重。

5.司法工作人員涉案情況有抬頭的趨勢

2010至2012年，我院查處司法工作人員犯罪的案件為0，2013年我院查處司法工作人員犯罪案件2件2人。其中甘南縣看守所公安助理韓某在獨自看管出所就醫人員時嚴重不負責任致使在押人員安某逃脫，表現出公安機關人員少，領導不重視新錄入人員的培訓，對出所就醫人員看管制度執行不嚴等缺陷。齊齊哈爾市中級人民法院原副縣級審判員石某在審理案件過程中，將法院查封款110萬元挪為己用，時間長達一年。表現出了司法隊伍內部執法者法制觀念淡漠，監督機制的虛置和監督主體缺位的弊端。

編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com