探究如何加強(qiáng)政府還貸高速公路建設(shè)資金的監(jiān)管

◎ 文/許海峰

探究如何加強(qiáng)政府還貸高速公路建設(shè)資金的監(jiān)管

◎ 文/許海峰

高速公路作為重要的交通動(dòng)脈，對拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與共同發(fā)展都有著積極的促進(jìn)作用。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，高速公路建設(shè)日益活躍，但與此同時(shí)，如投資融資壓力大、缺少規(guī)范的資金管理體系等因素都可能導(dǎo)致政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)資金問題，因此為保證高速公路項(xiàng)目的順利建設(shè)，應(yīng)當(dāng)采用有效的監(jiān)管手段，確保在高速公路建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)階段都始終能夠保證資金控制在合理范圍內(nèi)。本文就從政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征入手，探討在項(xiàng)目建設(shè)過程中較為有效的資金監(jiān)管辦法，希望能為相關(guān)人士提供些許參考作用。

政府還貸；高速公路；建設(shè)資金；資金監(jiān)管

為響應(yīng)國家積極建設(shè)政府還貸高速公路的號召，國內(nèi)各地區(qū)紛紛開展了政府還貸高速公路項(xiàng)目的建設(shè)工程[1]，在實(shí)際建設(shè)中，如投資融資壓力大、缺少規(guī)范的資金管理體系等因素都可能導(dǎo)致政府還貸高速公路建設(shè)出現(xiàn)資金問題[2]。為保證高速公路項(xiàng)目的順利建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管工作就顯得尤為重要，本文以政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征作為切入點(diǎn)，探討在項(xiàng)目建設(shè)過程中的較為有效的資金監(jiān)管辦法，具體如下。

一、政府還貸高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特征分析

（一）項(xiàng)目的建設(shè)單位

和其它類型公路建設(shè)不同，政府還貸高速公路是由政府直接投資的工程項(xiàng)目[4]。相關(guān)條例強(qiáng)調(diào)，政府還貸公路必須是由縣級或縣級以上的地方政府交通部門所承建的收費(fèi)公路。而經(jīng)營性公路則是由國內(nèi)或海外經(jīng)濟(jì)組織所依法承建的收費(fèi)公路，由此可見政府還貸高速公路具有公共性質(zhì)，資金投資應(yīng)有一定部分為政府的無償投資，在運(yùn)營過程中，其營利性也不顯著。收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，主要是根據(jù)財(cái)政資金需補(bǔ)充的情況，以公平且保證納稅人利益為原則所設(shè)置的。

（二）項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管的主體

相關(guān)條例指出，政府還貸高速公路應(yīng)當(dāng)由非營利性質(zhì)的法人組織進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)與資金監(jiān)管工作。所以說項(xiàng)目建設(shè)資金的管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上也是政府部門所屬的管理機(jī)構(gòu)。在實(shí)際操作中，可能存在兩種形式的監(jiān)管主體，一是由政府方面設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)某個(gè)公路項(xiàng)目或是當(dāng)?shù)剌爡^(qū)內(nèi)的多個(gè)高速公路工程的資金監(jiān)管工作。還可以由政府授權(quán)給國有專業(yè)的政府還貸公路項(xiàng)目公司，由其負(fù)責(zé)公路項(xiàng)目的建設(shè)及資金管理工作。

（三）資金賬務(wù)處理

負(fù)責(zé)資金監(jiān)管的部門從政府方面取得的收入返還主要以應(yīng)收賬款作為賬上的體現(xiàn)，經(jīng)營支出則以應(yīng)收賬款作為體現(xiàn)形式，固資則不計(jì)提折舊，同時(shí)也不用進(jìn)行所得稅的交納工作。政府還貸公路建設(shè)主要采用收支兩條線的資金監(jiān)管模式，由負(fù)責(zé)資金監(jiān)管的部門開具通行費(fèi)發(fā)票，這一發(fā)票屬于財(cái)政收據(jù)，但不屬于稅務(wù)票據(jù)，營業(yè)收入需要全額上繳，并存進(jìn)財(cái)政專戶中[4]。而由政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)向公路項(xiàng)目撥劃的資金中，刨除必要的養(yǎng)護(hù)及管理費(fèi)用之外，其余費(fèi)用職能用于公路項(xiàng)目的本息償還，不能用在其它途徑。此外當(dāng)?shù)玫綘I利收入后，基本費(fèi)用支付完成后，余下營利可分配給其它投資者，但如果出現(xiàn)虧損，就需要由投資者自身承擔(dān)。如果政府還貸公路在所批準(zhǔn)的收費(fèi)期限時(shí)間內(nèi)就已經(jīng)還清了各類貸款，那么則需停止收費(fèi)。

二、強(qiáng)化政府還貸高速公路建設(shè)資金監(jiān)管的幾點(diǎn)策略

（一）立項(xiàng)階段做好籌資工作 以創(chuàng)新融資手段拓寬融資渠道

在立項(xiàng)籌資階段，地方政府應(yīng)以統(tǒng)籌規(guī)劃、分項(xiàng)實(shí)施、共享共建為原則，將政府還貸公路項(xiàng)目的資金由沿線市、縣等相關(guān)政府單位根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行分解承擔(dān)，各級政府需要根據(jù)資金分期計(jì)劃，將資金提供到位。市、縣應(yīng)依照銀行貸款的審批要求，根據(jù)出資比例提供相應(yīng)的資金承諾函，以在落實(shí)土地及其它專用項(xiàng)時(shí)，為彌補(bǔ)本息歸還缺口提供擔(dān)保。在項(xiàng)目營運(yùn)過程中，如果期滿仍存在本息償還缺口，則跟對部分缺口根據(jù)各級政府的出資比例進(jìn)行分擔(dān)。

此外還應(yīng)充分利用沿線的重要區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施及土地資源，從而強(qiáng)化資產(chǎn)注入，拓寬融資渠道[5]。例如以項(xiàng)目帶土地的方式，安排將周邊土地轉(zhuǎn)讓給融資主體。還可在地方政府債券中劃出用于還貸高速公路的專項(xiàng)資金，此外還要鼓勵(lì)并積極呼吁當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)以及民間資本參與到公路建設(shè)中，拓寬融資渠道。

（二）投資決策階段的資金監(jiān)管強(qiáng)化策略

投資決策是立項(xiàng)的重要環(huán)節(jié)，因此做好這一階段的資金監(jiān)管工作對于整個(gè)項(xiàng)目的順利開展起著決定性作用。包括高速公路的建設(shè)區(qū)域位置、項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模、建設(shè)的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)中所需的各類機(jī)械設(shè)備等方面因素都會(huì)對項(xiàng)目資金造成影響，因此這些方面都是投資決策環(huán)節(jié)資金監(jiān)管的重要內(nèi)容。

首先監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目評估工作與可行性研究，為選取最佳設(shè)計(jì)方案提供基礎(chǔ)。在設(shè)計(jì)方案的選擇中，需要以經(jīng)濟(jì)角度、技術(shù)角度對備選方案進(jìn)行綜合比較，確保項(xiàng)目的規(guī)模、選址的科學(xué)合理，公路項(xiàng)目必須要能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境，為可帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及設(shè)計(jì)方案中所選用的設(shè)備是否合適，通過方案的優(yōu)化選擇，實(shí)現(xiàn)資金的有效監(jiān)管。之后需要根據(jù)方案開展資金預(yù)算編制工作，給予項(xiàng)目實(shí)際需求，制定各個(gè)估算指標(biāo)，并細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，實(shí)施責(zé)任制，依照預(yù)算開展有計(jì)劃性的資金監(jiān)管。

（三）施工階段加強(qiáng)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)管與工程變更、索賠監(jiān)管

公路類建設(shè)項(xiàng)目的施工周期長，政府還貸高速公路項(xiàng)目也同樣如此，在這一長時(shí)間的施工過程中，如果未采取有效的資金監(jiān)管手段，很容易出現(xiàn)工程消耗的人力、物力等各項(xiàng)資金投入和預(yù)算間存在較大出入，從而大大影響了建設(shè)資金的監(jiān)管實(shí)效。因此在施工過程中，應(yīng)當(dāng)積極開展動(dòng)態(tài)資金監(jiān)管，監(jiān)管部門需緊跟市場以及項(xiàng)目的進(jìn)展情況，并積極收集如項(xiàng)目中各原料價(jià)格、匯率等動(dòng)態(tài)指標(biāo)情況，并展開預(yù)測分析，在預(yù)測中明確風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的預(yù)防機(jī)制。根據(jù)預(yù)算編制情況，對施工中的各類資金情況進(jìn)行定期比對，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，分析癥結(jié)所在，針對癥結(jié)及時(shí)采取相應(yīng)的干預(yù)手段。并制定相應(yīng)的監(jiān)督考核與獎(jiǎng)罰機(jī)制，帶動(dòng)全員參與資金監(jiān)管的積極性。

此外在施工過程中，還可能出現(xiàn)如設(shè)計(jì)圖紙變更、自然外力因素、工期延長，或材料價(jià)格變動(dòng)等因素造成的資金改變，并可引發(fā)索賠等不良情況。針對這一問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化設(shè)計(jì)審批與施工前的可行性分析，避免施工中因設(shè)計(jì)不合理，以及事前地質(zhì)環(huán)境分析工作不到位等因素造成的變更及索賠問題。對于不可預(yù)知的變更風(fēng)險(xiǎn)，如自然外力因素、主材料價(jià)格變動(dòng)等，監(jiān)管部門需要制定更為完善的變更審批與監(jiān)管機(jī)制，通過強(qiáng)化監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范將此類不可抗因素帶來的影響降至最低。

（四）竣工階段的資金監(jiān)管加強(qiáng)策略

建設(shè)資金監(jiān)管部門應(yīng)組織專業(yè)人員成立財(cái)務(wù)決算小組，專門負(fù)責(zé)竣工的決算工作，決算小組不只是要在竣工階段進(jìn)行項(xiàng)目各相關(guān)財(cái)務(wù)資料的收集與整理工作，而是要在施工階段中各個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行跟蹤收集，避免遺漏。在決算結(jié)束后，監(jiān)管部門還應(yīng)對決算進(jìn)行自我審查，確保決算工作的可靠性，確保決算編制合格后，才可制定決算報(bào)告，之后開展驗(yàn)收結(jié)算工作。此外高速公路竣工后的維護(hù)資金投入也是重要的資金監(jiān)管內(nèi)容，因此監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)指保修負(fù)責(zé)人，在維護(hù)期間內(nèi)督促高速公路系統(tǒng)能夠依照預(yù)先計(jì)劃控制維護(hù)費(fèi)用。

三、結(jié)束語

受到政府還貸公路的特征影響，無論是采用何種監(jiān)管模式，在管理的具體操作中，都會(huì)或多或少的體現(xiàn)出不同于企業(yè)監(jiān)管的政府管理性質(zhì)。因此負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管的相關(guān)部門在具體操作過程中，會(huì)明顯區(qū)別于其他類型的資金監(jiān)管。總而言之，開展科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，對于保障政府還貸高速公路項(xiàng)目的順利建設(shè)具有重要意義，基于此，本文提出以上幾點(diǎn)策略，但筆者資歷尚淺，有不足之處，還望同行業(yè)者及時(shí)指正，不吝賜教。

[1]鄭紀(jì)元.后高速公路建設(shè)時(shí)期融資決策選擇模型探討——基于河南省高速公路建設(shè)的數(shù)據(jù)分析[J].經(jīng)濟(jì)師,2013（09）:48-50.

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（作者單位：廣東省南粵交通云湛高速公路管理中心化湛管理處）