多元并舉建設長沙市望城區農村養老基礎設施

毛敏孜 鞠一卓 蔡宗恒 魏子航 胡湘駿(湖南大學金融與統計學院，湖南 長沙 410079)

一、調研背景

在我國老年人口展現出的基數大、增速快、高齡化、失能化、空巢化等特點與我國未富先老的國情和家庭小型化的結構疊加在一起的情況下，目前養老問題日趨嚴峻。同時，越來越多農村青壯年進城打工所導致的空巢老人爆發式增長也使得農村老齡化的問題更加突出。

而且，城鄉養老保障制度發展不平衡，絕大部分農村地區尚未建立完善的社會養老保障制度;長期以來，農村養老保障又主要依賴于家庭養老;養老保障的覆蓋面小，保障水平低，養老保障制度的管理水平也較低，使得農村養老問題進一步突出。

在養老設施建設方面，農村的發展也不及城市迅速。長期以來，農村的養老院、日間照料中心、配餐中心等基礎設施建設相當薄弱，有的鄉鎮、村莊甚至為零。以望城區為例，基本上養老院的覆蓋率僅達到每鎮一個基本養老機構且基礎設施落后，并不能滿足農村老年人的養老需求。

二、望城區農村養老基礎設施建設面臨的主要問題及分析

1.存在的主要問題

(1)老年人對養老基礎設施的認知度不高

盡管現在大部分老年人在退休之后有自己的收入來源，但是由于我國鄉村養老體系建設不健全，所以絕大多數老年人自己的收入來源并不能滿足退休后日常生活的需求，多數老年人仍完全或部分依賴子女以保證正常的生活。在此次調研過程中，雖然老人大都具備居住養老機構的經濟條件，但27%的老人表示對養老機構并不了解，其他部分老人對敬老院不存在負面評價，但都為道聽途說，普遍不清楚具體情況，認可度不高，對于養老的認識僅停留在兒女供養基礎上。而寄住在敬老院的老人則普遍對敬老院評價滿意。

(2)養老基礎設施數量總體不足

隨著經濟的發展和國家對于養老問題的愈加重視，農村養老機構的數量和質量相對于以往有了一定程度的提高。但從總體來看，望城區農村養老機構建設目前還存在短缺現象。養老機構的形式也比較單一，普遍存在的養老機構形式還是敬老院。

在調研中發現望城區養老基礎設施數量與該地區老年人總數存在較大落差。且養老基礎設施建設的發展情況相當不平衡，僅有鄉鎮建有大型敬老院(即能容納100-200人)，如高塘嶺鎮、雷鋒村目前都只有一個屬于福利性質的大型敬老院，而天華村目前還沒有敬老院。對于偏遠農村地區，養老基礎設施建設存在很大問題。在未來農村養老壓力進一步增大時，將無法滿足養老需求。

(3)部分養老基礎設施建設質量不高

我們從長期居住敬老院的老人口中了解到有些敬老院的建設情況并不理想。其衛生及管理方面均未達標，設施建設也不完善，老人們普遍不愿意長久居住。而且即使在條件較好的敬老院，也缺乏一些必要醫療護理設備，導致許多老人詢問后都不愿意居住。此外，養老機構的形式單一，且總體發展不均衡，只有距離望城城區較近的農村地區才具有相對完善的養老基礎設施。

(4)養老機構服務人員數量不足問題突出

農村養老機構人員配備方面總體而言存在不足，入院老人總數不斷增加，而工作人員增加速度明顯滯后，出現護理人員數量短缺問題。以高塘嶺鎮敬老院為例，高塘嶺鎮敬老院屬于十分規范的敬老院，敬老院床位為150個，配備有工作人員12個(管理人員5個)，護理人員3個。目前已有110個老人入住，基本上全為長期居住老人，平均1個護理人員要照顧35個老人，護理人員數量短缺問題尤其突出。偏遠地區的敬老院護理人員更加稀少，難以保障敬老院提供的服務質量。這也反映出農村養老機構面臨人才短缺問題。

2.相關原因剖析

(1)養老基礎設施承辦單位及經費來源單一

總體來說，望城區農村養老基礎設施都為政府承辦的敬老院，幾乎沒有社會化資本投入。且在養老院運營期間，政府還需要持續性地給予補貼。長此以往，政府壓力巨大，因此也難以滿足養老院需要耗資的物資填備。此外，在養老院衛生與管理方面也容易因資金不足而難以保證質量。如此一來，老年人普遍不愿意居住，形成惡性循環。

(2)老年人養老觀念落后

養兒防老是中國人自古就有的傳統。在人們的傳統觀念里，養育子女不僅是一份責任和義務，也是為了自己年齡大了以后能有個依靠，指望子女照料來安享晚年。而這種想法在農村老年人身上體現得更為明顯。大多數農村老年人都認為養老是兒女的責任，同時根據調查我們發現，正是由于“養兒防老”這種傳統養老觀念至今還是根深蒂固，望城區農村老年人普遍不愿意到養老機構生活，且視其為兒女不孝的體現。

(3)尚未形成全方位多層次的養老體系

養老體系主要是由家庭養老體系和社會養老體系一起組成，而在我國歷史上往往是家庭養老體系承擔了大部分的養老責任，社會養老體系并不發達。隨著我國對養老業的關注度逐漸加強，十二五期間，民政部決定，連續五年開展養老服務體系建設推進年活動，用多元方式來解決養老問題。但由于全省剛開始進行全面的養老體系建設，湖南省尚未形成全方位、多層次的養老體系，我們調查的望城區養老基礎設施建設屬于湖南省養老服務體系建設的一部分，也不可避免地存在許多問題。

三、望城區農村養老基礎設施建設的新路徑

1.因地制宜盤活民資

目前望城區農村養老基礎設施大都全為政府承包，可結合實際情況，適當加大社會化力量，以不同方式建設各類養老基礎設施，充分滿足多種層次和形式的養老需求。

針對已經投入運營并取得了一定盈利的養老院，其瓶頸在于缺乏護理設施，相較城市內的養老院競爭力不足，這一資金缺口很難在短期通過政府或者提高收費解決，故可以考慮和社會上具有資質的機構進行合作，通過融資租賃展期和降低融資成本。

對于還未建立養老基礎設施且財力相對不足的區域，可采取BOT等模式，政府部門通過與項目公司簽訂特許權協議，授予簽約方的私人企業來承擔該項目的投資、融資、建設和維護，在協議規定的特許期限內，項目公司通過行使收費權回收項目的投資成本同時獲取利潤。

對于經濟相對落后的區域，應大力發展居家養老服務，可以充分利用資源，安排一個護工照顧多個住得較近的老人。并可考慮建設類似幸福院形式的養老機構，即采取“集體籌一點、個人掏一點、政府補一點、社會捐一點”的方式募集資金

而對于離城市較近的農村，可采用政府出地，社會資金投入輔以農村資金參股的形式，以較好的自然環境為特色，吸引一部分城市老人入住，獲取適當盈利。

2.多元政策補貼緩解財政壓力

目前政府的養老投資同質化和兩級分化現象嚴重，而巨大的直接投資需求也帶來了較大財政壓力，因此我們建議化直接投入為多元化補貼，例如:針對五保老人較多的養老機構，加大伙食，日常用品，煤氣水電等生活補助的力度;針對偏遠地區的養老機構，除資金補貼外還可以通過撥地，公共設施改造等方式減免土地房屋的開支以吸引投資;針對近郊地區的養老院，適當進行稅收上的優惠以幫助其與城區養老機構抗衡。

3.強化宣傳轉變固有傳統觀念

望城區養老產業發展過程中，一個重大困難在于公眾對養老院等機構普遍持排斥態度。相當部分老人寧愿住在家中，而不愿到養老院生活。政府可以通過體驗教育的方式讓老人和家人到養老機構參觀，同時搭配入住老人的親身宣傳，逐步打消對養老機構的疑慮，子女方面通過訪談、講座等形式進行教育，并將典型事例通過媒體進行宣傳，從而讓更多老人接納養老機構，更好地發揮養老機構的作用。

4.以城帶鄉聯動促進望城區養老事業發展

城市與農村是相互聯系、緊密結合、有機融合的兩個部分，對任意一方發展的忽視，都會阻礙整體的有機發展，故應充分發揮城市的先發優勢，推動城市養老事業向農村延伸，著力形成城鄉一體蓬勃發展的養老基礎設施建設新格局。例如，政府可鼓勵城市較為成功的養老機構企業到農村開辦分支養老機構，憑借農村較好自然環境和企業自身品牌效應，吸引部分城市老人入住。農村則出讓寬裕土地資源，也可投入一部分集體資金入股，為農村老人入住謀取大部分優惠。同時政府也為養老機構的開辦給予補貼和政策優惠。城市帶動農村，從而在整體上推動全市養老事業的發展。

四、結語

隨著老齡化的不斷加劇，現有的養老設施已不能滿足龐大老年群體的需求，尤其是在經濟發展落后的農村。為了改善農村老年人的生活質量，緩解農村養老壓力過大問題，應結合地區情況，應用多種方式，開拓農村養老基礎設施建設新路徑。