轉移支付制度對地方經濟及社會的影響研究——以邵陽市為例

鐘 海(中國人民銀行邵陽市中心支行，湖南 邵陽 422000)

一、引言

自1994年推行以分稅制為主要特點的財稅改革體制以來，轉移支付制度一直承擔起平衡中央和地方財權，縮減區域間的財稅收支差距的重要作用。從邵陽市本級的情況來看，從2008年到2013年，邵陽市全轄一般轉移支付收入資金由144.35億元增長到199.89億元，年均增速為7.7%。按年度平均達到了全市財政收入的X倍。無論是絕對數規模，還是相對數的量級，轉移支付收入資金是邵陽市本級財政最為重要的支柱。

從理論上講，轉移支付制度通過增加地方政府的可用財力，進而支持地方經濟社會發展，促進地方財政收入增長，縮小地區差異。從長期看，隨著經濟體制改革不斷深入，市場經濟不斷健全，經濟發展協調性和均衡性的增強，轉移支付的力度應該呈現逐步下降，但是這是一個長期的過程，其實現的前提條件是經濟充分發展且轉移支付制度設計是以縮小地區財政差異，促進地方經濟發展為目標而設定。

基于上述考慮，我們研究探討轉移支付對地方經濟社會發展影響，主要是從以下角度進行:一是轉移支付占地方政府可支出財力的比重。比重越高說明轉移支付對地方經濟社會發展的支持力度越大，同時也反映當地經濟發展水平落后較大，比重越低則可能有多個方面的原因，既有經濟發展水平的提高，同時也可能由于政策安排的原因造成。二是轉移支付增速與財政收入增速的對比。分析轉移支付收入的增速與收入增速的相關性分析，如果為正，則說明轉移支付收入對地方財政收入增長有促進作用，如果為負，則反之。

二、轉移支付對地方經濟社會影響分析

轉移支付在我國的體制中承擔著平衡中央和地方政府的財權關系，平衡發達地區和欠發達地區的財力。在我國的財政體制中具有極為重要的地位和作用。分析轉移支付制度對地方經濟社會的影響，可以從多個角度切入。在研究這一問題上，我們主要根據我們履職的需要，結合數據的可得性展開研究。財政與經濟社會發展關系密切，長期看，財政增長與經濟社會發展速度是高度一致的，同時，財政體制對經濟社會發展的作用也會通過影響經濟社會發展進而通過財政收入的結構、總量、增量的變化表現出來，因此，我們選擇從轉移支付占地方政府可用財力的變化、轉移支付增長與財政收入增長的相關性關系以及轉移支付增長與財政支出增長的相關性關系進行分析。

(一)轉移支付收入占地方政府可用財力的比重逐年下降。地方政府的可用財力中，上級政府的轉移支付收入是其中的一項重要的組成部分，從2008年以來，上級政府的轉移支付收入占邵陽市各級政府可用財力的比重呈現出了逐年下降的趨勢，總比重從79.3%下降到69.5%，下降了9.8個百分點。轉移支付收入占比下降一方面表明了地方政府自身可用的財政收入增長速度快于轉移支付收入的增長速度，相對增長速度的變化降低了轉移支付收入的比重。另一個方面也表明了轉移支付的力度有所下降，需要在制度安排作出相應的調整。事實上，邵陽在全省、全國仍屬于經濟落后地區，截至2013年末，邵陽市人均GDP為全省的43.8%，人均財力為全省的78.2%，與經濟發達地區相比，經濟發展的差距依然明顯。在這樣的現實條件下，欠發達地區對轉移支付的依賴程度仍然是比較高的，因此，應在轉移支付制度層面上加大對欠發達地區的支持力度，促進其經濟發展和財力的提升。

(二)轉移支付收入增長與地方財政收入增長呈負相關。轉移支付收入增長與地方政府收入增長的相關性分析是建立在轉移支付具有保障地方政府可用財力進而促進地方經濟社會發展，帶動地方財政收入增長的作用的基礎上進行的。即，轉移支付收入是地方財力不足的有效補充，在地方財政收入不足時，轉移支付力度大，兩者呈現出此消彼長的關系。在此基礎上，如果兩者具有明顯的負相關關系，則說明轉移支付對保障地方政府財力，促進地方經濟發展具有較強的促進作用，轉移支付政策具有較強的效果;如果兩個之間的相關性系數為正，則說明轉移支付在制度安排是尚存在不合理性，在保障地方政府財力，促進地方經濟發展上效果微弱。按照這一思路，我們以2007年以來的數據作為基礎，分析轄內7個縣域和市本級的轉移支付收入增長和地方財政收入增長的相關性程度。從表1中的數據來看，平均的相關性系數為-0.5，屬于弱負相關關系，且數據的個體之間差異較大，表明轉移支付起到了保障地方政府財力的作用，但是在區分地方經濟發展程度上沒有較高的識別能力，也就是說轉移支付的資金分配和調度機制上與地方經濟發展的層次、資源條件、階段性特點匹配不夠。

表1 邵陽各縣市區的轉移支付與地方財政收入的相關性系數

(三)轉移支付收入與地方財政支出增長正相關。地方財政支出大致可以分為三個部分，即當期歸屬本級政府財政收入、以往年度結轉和結余的財政資金和當期上級政府轉移支付收入資金。轉移支付收入與地方財政支出的關系受地方經濟的發展水平和轉移支付力度和合理性的影響較大，一般來說，發達地區的財政支出與上級政府的轉移支付是負相關關系，其反映的經濟含義是，轉移支付削弱了發達地區的財力，表現為發達地區財政對欠發達地區的財政“溢出支持”。而欠發達地區的財政支出與上級政府的轉移支付是正相關關系，其經濟含義為轉移支付增強了欠發達地區的財力，相關性越強，則地方政府的財政支出對轉移支付依賴的力度越大，經濟發展水平相對更低。從邵陽市各縣市區的情況來看，轉移支付與財政支出的相關系數平均為0.53。這反映了邵陽市的整體財政支出對上級轉移支付的依賴性較高，經濟發展水平依然較為落后，仍需國家轉移支付給予較大的支持。從個體差異上來看，也反映了轉移支付制度在識別縣域經濟條件上的不足的問題。

表2 邵陽各縣市區轉移支付與財政支出的相關性系數

三、對轉移支付支持地方經濟社會發展效果較弱的原因分析

(一)轉移支付制度安排不合理。轉移支付制度的安排可能與現行的上下級政府的事權和財權的匹配度不協調，同時在資金分配和調度上對地方經濟個體發展的差異性缺乏有效的診斷手段和政策糾正安排，造成了制度安排在調節地區間的財力差異的效果不充分和低效率。就轉移支付資金的結構而言，一般性轉移支付中大部分具有專項用途，扣除具有專項用途的轉移支付收入后，真正可由地方自主支配的財力性轉移支付僅占轉移支付總量的22%。許多轉移支付是貫徹中央或上級政府的政策意圖，不一定完全符合當地的實際需要，形成地方想做的事情沒有財力保障無法去做，而上級確定的項目雖然不一定最符合實際需要，導致地方政府必需的公共服務產品提供不到位。

(二)財政收入增長存在依賴非稅收入等與經濟發展關聯度不高的收入來源。從實際數據來看，財政收入依賴非稅收入的情況比較明顯，2014年上半年，非稅收入占邵陽整體財政收入的比重達到了44.6%，并且近幾年一直保持高速增長，占比逐年提升。在現行的管理體制下，財稅收入任務是政府考核的核心，為了完成財稅收入，地方政府采取“空轉”等方式掩蓋了真實的財稅收入，造成財政收入虛增的表象。在財政收入與轉移支付力度相互匹配的體制下，這實質上形成了“財政收入虛增、轉移支付力度下降”的惡性循環。這客觀上導致了地方政府的財政經濟數據“失真”，從而誤導上級政府作出制度安排和資金分配設定，破壞了轉移支付政策發揮作用的環境和條件。

(三)體制性因素的制約。1994年開始實施分稅制改革以來，明確了財政收入中央和地方政府的分成機制。這一財稅體制運行至今，在明確財權分成的同時，中央和地方的事權劃分和職責劃分一直未有跟進的配套措施。在這種情況下，轉移支付制度承擔起平衡中央和地方政府財力的重要作用。而這段時期正是我國經濟社會發生巨大變化的階段，地區經濟發展的差異隨著改革開放和市場經濟建設經不斷擴大，地區經濟發展的不平衡也十分突出。在體制的制約下，轉移支付難以有效匹配好中央和地方財力。

四、改進轉移支付制度設計的相關政策建議

(一)建立財力與事權相匹配的財政管理體制。按照中央統一領導、充分發揮地方積極性的原則，進一步明確各級政府的財政支出責任。推進政府職能轉變，強化社會管理、公共服務職能，同時改革和完善行政管理體制，加強各部門間的協調配合。全國性公共產品和服務以及具有調節收入分配性質的支出責任由中央全額承擔;地方性公共產品和服務的支出責任由地方政府全額承擔;具有跨地區”外部性”的公共產品和服務的支出責任，分清主次責任，由中央與地方各級政府按照一定比例共同承擔。爭取在若干關系民生的重大領域支出責任劃分上取得突破。在維持中央財政收入占全國財政收入的比重相對穩定的情況下，結合下一步稅制改革和政府間支出責任劃分調整情況，按照”財力與事權”相統一的原則，適當調整中央與地方政府間收入劃分。

(二)進一步優化轉移支付結構。財力性轉移支付占轉移支付總額的比重多高合適，需要從宏觀調控的目標和轉移支付的政策意圖來判斷，要由現實的財政體系來支撐。目前存在著部分地方基本公共服務能力不足同時專項轉移支付配套壓力較大的現象，還有些地方自有資金安排重點支出不足同時大量安排樓堂館所等一般性支出。在這種情況下，中央要實現政策意圖和管理要求，需要專項轉移支付和財力性轉移支付的合理搭配。應繼續加大財力性轉移支付力度，切實提高地方政府財政自主性，另一方面按照貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會要求，進一步加大對”三農”、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障、公共安全、節能環保等社會事業發展領域轉移支付力度，推動民生的改善和基本公共服務均等化。

(三)提高專項轉移支付管理的科學性和透明度。進一步完善專項轉移支付資金管理辦法，提高專項轉移支付分配的科學性，能夠采取因素法分配的盡量采取因素分配辦法，逐步將具備條件的專項資金由現行的項目審批制改為項目備案制;提前項目審核，加快資金撥付進度;增強專項轉移支付分配的透明度，每一項專項轉移支付資金的設立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據、有操作規程，堅持公開、公正、透明、效率的原則，對專項轉移支付分配、使用的全過程監管，除要求保密的外，適時公布專項轉移支付項目資金管理辦法，逐步做到公開透明。

(四)改革政府考核機制，杜絕“虛、假、空”的財稅增長。數據的真實性直接影響決策的準確性，并通過決策的執行進一步放大從而扭曲政策的效果。要改變地方政府，尤其是欠發達地區政府部門為達到考核要求，采取“空轉”、“挪移”等手段造成財稅收入數據的失真的行為，根源上還是要改革現行的政府考核機制，根據各地區的經濟發展程度，按照可持續發展的要求，推行差異化考核，打破唯GDP的考核方式。