關于財政科技投入問題的研究

呂 紅(滿洲里市教育局，內蒙古 滿洲里 021400)

本文立足于我國科技資金投入發展及現狀，剖析了我國政府財政性科技資金投入和管理中存在的突出問題，并從如何加大投入強度、提高資金使用效益、構建投入產出評價體系、規范資金使用管理等幾個方面提出完善科技投入管理的對策建議。

財政科技投入;效益;評價;管理

一、我國政府財政性科技資金投入發展概況

(一)科技投入規模逐漸擴大

回顧新中國成立60年來我國科技投入軌跡，下面一組數字有力地說明了期間巨大的變化:建國之初，1953年財政科技投入只有5600萬元，2009年達到1512億元，30年間增長了40多倍，2010年更是達到1890億元，創歷史新高。近年來，我國科技投入飛速增長，“十一五”期間中央財政科技收入年均增長20%。2010年，全社會研究與試驗發展經費支出接近7000億元，居世界第3位。研發人員全時當量1年均增長13%，2010年接近260萬人年，居世界第2位。2010年我國科技論文被SCI數據庫2收錄近13萬篇，位居世界第2位，被引用數排名由世界第13位上升到第8位。發明專利授權量3達到13.5萬件，居世界第3位。技術交易市場健康發展，2010年交易合同達23萬項，合計3906億元。國際專利申請量達到1.2萬件，是2005年的近5倍，位居世界第4位。2020年全社會研發經費可望達到9000億元。以上數字充分說明，我國已經步入科技投入大國的行列。

(二)科技投入結構日趨合理

經過60多年的發展，我國不但以直接撥款和間接投入的方式加大了科技投入力度，同時改進了投入的結構，在中央財政項目經費中對于經濟發展和民生事業的投入比例已經達到了50%。基礎研究的領域得到了加強，無論是面向需求還是支持重點的經費都得到了合理和快速的增長，超過了對應用領域的增長比例。產學結合日漸緊密，企業逐步成為全社會研發支出主體。改革開放以來，我國的科技投入體系不斷完善，多元化、多渠道的投入格局初步形成，在國家財政科技投入的引導和相關政策的支持下，企業投入占全社會科技投入的比重超過了70%。

(三)科技投入成果顯著

進入新世紀，科技發展加快，特別是確立自主創新戰略以來，科技投入產出總量呈現高位、高速增長態勢。近兩年，我國科技投入產出總量除美國、日本外，已經與一些發達國家相當，有的甚至高于某些發達國家。改革開放初期，我們需要的技術和設備幾乎百分之百都是引進的。在短短的30年里，我們通過開放和引進，完善學科布局，掌握一批關鍵技術，帶動傳統產業改造，迅速接近國際科技前沿，進入了引進的高端區域。近五年來，基礎研究領域、前沿技術領域都取得了舉世矚目的成就。同時，加快科技成果轉化，高技術產業生產總值年均增長15%。

二、我國政府科技資金投入使用及管理中存在的問題

(一)科技投入強度不夠。雖然我國科技投入總量呈逐年增長的趨勢，但相對于中國龐大的研發隊伍與機構，以及迅猛增長的GDP來說只是杯水車薪。科學研究和試驗發展經費與GDP的比重是衡量科技投入強度最直接的指標之一。目前經濟發達國家這一比重均在4%—5%之間，而我國這一比重不足2%。科技投入強度不及經濟增長速度導致的必然結果就是科技行為的公共產品部分“供不應求”，最后成為經濟發展速度的羈絆。另外，影響我國科技投入強度的因素是基礎研究v投入雖然超過了應用研究vi支出比例，但與經濟發達國家政府基礎研究10%以上的支出比例相比還有較大差距。因為基礎研究成果帶有明顯的非排他性和非贏利性，在這方面加大投入強度，政府責無旁貸。剖析我國科技收入強度不夠的原因，一方面是我國改革開放以來雖然實現了經濟的飛速發展，但經濟基礎薄弱的先天不足仍然成為國家科技投入動力虛弱的根本原因。另一方面，政府、企業、金融等多方聯動投入機制不完善，難以形成科技投入合力。

(二)科技投入效益不高。目前我國政府科技投入很大程度上還是直接撥款方式，不能靈活地運用財政貼息、合同制投入等資金方式。即使由政府建立的所謂“風險投資”也大多采用的是無償撥款的方式。雖然支持了不少中小企業的發展，對它們的科技創新起到了有力的推動作用，但在基金管理上卻基本沿用了過去管理財政撥款的辦法，除少數項目采取了無息貸款的形式，大部分資金都是無償撥給企業的。這樣國家既不持有股權不能參與收益分配，也不能在企業獲得利潤后收回原來的投資。這不符合“高風險、高回報”的風險投資本質，也有悖財政無償投資應形成國有資產的產權原則，是一種新的“大鍋飯”做法。造成我國科技投入效益不高的主要原因是:缺乏“頂層設計、統一規劃”vii，科技投入管理與調控缺乏有效資源整合機制，使科技投入資金難以發揮出放大、輻射、引導的“乘數效應”。

(三)科技投入監管不力。這個問題主要體現在:科技投入多頭管理。在大多數省區科技投入缺乏統一管理機構，地方主管部門也管，垂直管理部門也管，資金“點面結合”、分散分布，造成很多地區、很多領域投入不足與資金浪費的矛盾非常突出。科技投入易放難管。科技資金預算管理、使用管理過程中存在著資金撥付時間滯后、科技資金評審階段操作程序僵化、科研經費列支科目過細且調整程序復雜等，這些都一定程度上影響了科技投入產出效率。另外，科技資金投入使用過程中也存在著很多“暗箱操作”的現象，擠占挪用科技資金的等違法違規情況也時有發生。造成科技投入監管不力的原因主要是:科技資金管理組織機構不健全，未形成科學的科技資金投入產出評價體系，資金監管公眾參與度不夠。

三、大力發展完善多元化科技投入體系和政府科技投入管理模式

(一)拓寬政府性科技資金進場渠道，擴大投入強度

1.建立政府性科技投入“直接撥款”穩步增長機制。政府在純公共產品viii領域以直接撥款方式為主擔當投入主體毋庸置疑。從中央到省級、市級、縣級等各級財政規劃與預算都應有政府性科技投入的一席之地，年初預算編制和預算執行中的超收分配，都要體現法定增長的要求，確保財政科技投入的穩定增長。各級財政要采取積極措施，在提高科技投入在財政支出中比例的同時，大幅度增加基礎研究的投入。隨著我國工業化迅猛發展，對基礎研究的需求越來越迫切。基礎研究帶有明顯的公共產品特征，因此其經費來源也要以政府投入為主。從國家科技戰略的長遠發展考慮政府應對此承擔更多的責任。在政府財政科技投入的資金分配上，不斷調整和優化我國研發經費支出結構，使基礎研究、應用研究與實驗發展和實驗發展三者的經費支出比例趨于合理化、科學化。

2.建立政府性科技投入“稅式支出”聯動機制。“稅式支出”是政府得用稅收優惠政策等方式對企業給予一定的資金支持，是政府重要的間接投入方式。企業研發費用稅前加計扣除政策是國務院發布的科技發展規劃綱要60條配套政策中含金量最高、影響力最大的政策之一，是指企業為開發新技術、新產品、新工藝發生的研究費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，按照研究開發費用的50%加計扣除ix，形成無形資產的，按照無形資產成本的150%攤銷。同時，增值稅由生產型向消費型轉型也為企業科技創新帶來了福音，即企業購置的生產設備的進項稅金可以在計算應納稅金時進行抵扣。在此基礎上，要使科技稅收優惠進一步合理化并適當加大優惠力度，完善以所得稅為主體優惠稅種、直接優惠和間接優惠并用、多種方式靈活合理使用的科技稅收優惠體系。特別是在各稅種地方分享部分，更加靈活地加大稅收政策扶持力度。同時要發展稅式支出預算，以提高統籌水平與管理水平。

(二)挖掘政府性科技資金潛能，放大科技投入效益

1.科學制定政府性科技投入規劃。與龐大的科技發展需求相比，政府不斷增長的科技投入總顯得力不從心。這種情況下政府能夠把有限的科技資金用在刀刃上變得十分關鍵。實踐證明，發達國家已經形成了非常成熟的科技投入與配置的制度體系，借鑒其經驗，要完善政府加大科技投入的制度安排，積極探索政府科技投入的立法保障，建立剛性的提高政府財政支出中科技投入比重的制度，形成動態的政府科技投入體系，實現“頂層設計、統一規劃”的格局。無論對于基礎性和公益性研究還是重大專項課題研究，都要制定遠期、中期、近期的規劃或計劃，合理安排資金投入，最大限度地降低項目實施風險和財政投入風險。

2.加大政策性融資力度。積極發展健全政策性融資體系，充分發揮政府性科技資金事半功倍的作用。政府要根據不同階段的項目特點，采取不同的扶持方式。在政府無償資助科技資金有限的情況下，對符合國家以及各省區產業導向的研究項目、對相關產品已經進入規模化生產的項目、對獲得國家或各部委高新技術研究發展項目給予無息借款、貸款擔保、貸款貼息x、風險投資。這些方式以市場為導向，為有效益的成長型企業提供資金支持，推動企業技術創新、技術改造、信息化建設。同時也可以使部分資金回收滾使用，做大做強科技扶持資金，提高預算資金使用效益和效率。另外，要不斷發揮政府資金的示范和引導作用，逐步建立、健全商業銀行科技貸款風險補償機制，大力引導各類商業銀行開展針對科技企業的差別化和標準化服務，使科技投入由政府直接投入為主體向政府引導投入為主體轉變。

(三)建立政府性科技資金投入產出評價體系，力求資金科學運行

1.完善評審評估制度，提高立項及預算的科學性。在項目立項階段，實施科研項目“招投標制度”。科技的投資、研究、成果應用應該引進公平、公開、公正的市場競爭機制，建立和推行科研項目招標投標制度，打破科研項目申報評議制的封閉管理模式，建立更加開放、符合市場化的科研項目管理新體制。根據不同科技項目的特點，健全專家咨詢、政府決策立項機制，加強專家參與科技項目工作的管理，健全評審專家庫，完善評審專家的遴選、回避、信用和問責制度。全面推選科技項目預算評審評估制度，完善科技計劃管理與資金管理的制約機制，提高科技項目立項及預算的科學性和規范性。

3.建立科技投入績效激勵機制。目前我國很多省區都逐步認識到了建立科技投入評價體系的重要性，并紛紛建立了各自的科技資金績效考評制度，但在考評結果運用方面仍有很大空間。為提高政府資金使用效率，既要通過運用一定的指標和方法，對財政性資金的安排、實施以及完成結果進行綜合性考核與評價，更要注重對項目實施經濟性、效率性、誠信性評估結果的綜合運用，績效評價結果要成為單位和個人今后申請立項的重要依據。建立科技投入績效激勵機制，對績效突出的項目或企業，在已有的稅收減免、稅利返還、低息貸款等基礎上，在項目跟進服務過程中或新項目申請審批時，提供更加優惠的資金支持，從而更加合理地配置資源，提高政府扶持科技項目決策的精確度與示范作用。

(四)完善政府性科技資金監督管理機制，實現資金陽光操作

1.規范管理組織體系。鑒于目前科技資金多頭管理較為嚴重的弊端，要在各級政府財政部門成立科技資金管理專門組織機構。該機構要依據本地實際制定相關資金管理辦法，發布地方產業結構及區域布局規劃、財政消赤目標及其重點發展產業、資金投向等指導性文件，審查扶持資金投入項目和投放規模，確定扶持對象的資格及優惠政策，向財政部門提出年度扶持資金預算建議，審查平衡主管部門上報項目，并提供后備項目。各方投入科技資金都要報該專門機構備案，以統籌資金使用管理，形成“上面千條線、下面一根針”的管理格局。

2.引入第三方監督機制。我國現行的科研項目管理體制，整個管理過程基本上是在行政主導下實現的，在項目實施的中間環節缺乏針對政府投入的有效約束、監督與問責機制。為確保政府科技投入的效率，可以通過獨立于政府的第三方機構來審核政府科技投入預算，審查、監督政府科技投入經費的使用狀況、并對其計劃實施效果進行評價或問責，由此形成一套第三方機構監督、約束政府，政府監督約束科研項目承擔者，而項目承擔者通過自我激勵和社會約束來獲得社會地位、名望以及更多的政府支持的良性循環機制。

3.提高科技投入管理的透明度。建立統一的科技項目數據庫。在符合保密規定的前提下，財政資金支持的科技項目，從申報、評審、立項、執行到驗收等信息應全部納入數據庫，避免或減少重復申報、重復立項。利用信息通訊網絡，逐步實行網上申報、網上評審，實施項目公告、公示制度，推行項目監理制度，提高公眾參與科技創新的熱情，打破精英壟斷的格局，破除技術創新的神秘感。加大政務公開力度，公開政府科技支出中具體的預算項目內容和決算要求，以增加財政透明度規范政府行為，從源頭上提高政府科技投入的使用效益。

總之，“科學技術是第一生產力”，未來世界的競爭就是科學技術的競爭。如果要在這場競爭中立于不敗之地，需要政府高瞻遠矚、統籌兼顧，為科技投入的增加及管理水平的提高創造良好的條件，最大限度地提升我國的科技水平，提高我國的綜合國力和國際競爭力。

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［8］彭羽《關于我國自主創新的科技投入研究》經濟論壇2009.1039-41.

［9］李晶《提高企業自主創新能力的財稅政策》遼寧稅專學報2008.25-7.

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