金融消費者權益保護路徑探析

王書碧(中國人民銀行拉薩中心支行，西藏 拉薩 850000)

加強金融消費權益保護，是后危機時期各國金融監管當局反思和改革的重要內容。2012年全國金融工作會議明確指出，要“把金融消費者權益保護放在更加突出的位置，加強制度和組織機構建設，加強金融消費者教育”。反觀我國經濟金融發展，雖然受到金融危機的影響不如歐美國家強烈，但金融機構因追求利潤而損害金融消費者權益的現象普遍存在，因此，我國金融監管部門關注并研究金融消費者權益保護路徑問題。

一、金融消費者的概述

加強對金融消費者權益保護，維護金融體系長期穩定運行，已成為金融危機后世界各國和各地區金融監管當局反思和改革的重要內容。但目前我國對金融消費者概念并未明確，存在諸多爭論。

(一)金融消費者的概念

目前，“金融消費者”在我國還不是一個法律概念，其定義在政府和實務中仍存在諸多爭議，內涵和外延也并不明確，其爭論的焦點主要集中在兩點:一是金融消費者的主體是否僅限于自然人;二是購買投資性金融產品的消費者是否可以稱為“金融消費者”。

針對這兩個關鍵問題，筆者認為，首先，金融消費者仍屬于消費者范疇，應具備消費者的“主體是自然人”這一基本特征;其次，“投資者”是傳統證券法理論中的重要概念，通常是指具有一定資金來源、從事投資活動，對投資收益享有所有權并承擔投資風險的社會成員，包括機構投資者和自然人投資者。我們把在銀行存款，或者與保險公司簽訂保險合同的個人描述成消費者可能沒什么困難，但是當我們將投資者也視為消費者時往往面臨障礙。且由于投資者本身有諸如《證券法》、《證券投資基金法》等法律法規的保護，從近期看，應主要以非投資者的金融消費者保護為主。故金融消費者應被定義為“購買或使用金融機構提供的金融商品，以非投資為目的，當前或曾經享受過金融機構提供的金融服務的自然人”。此外，從長遠看，金融消費者不應僅包括當前正接受金融服務、購買金融產品的個人消費主體，也應包括當前潛在的交易主體和與金融機構曾有過業務關系的個人消費主體。

(二)金融消費者特殊權益內容

一是金融消費者信息權。金融領域，信息的準確和快捷顯得極其重要。快速的了解金融市場信息有利于消費者做出正確的判斷和決策。尤其在證券市場上，信息正確和快速抵達消費者的重要性尤其明顯。在消費過程中，信息是天然不對稱的，在金融消費過程中，由于經營者和消費者對交易本身的認知有偏差，他們的矛盾就會尤為突出。作為金融消費者必須要對自己的消費負責，在消費以前有權對自己即將消費的產品進行全面的了解，并且運用自己本身擁有的金融知識對掌握的信息進行分析后，再決定消費。

二是金融消費者隱私權。和普通的隱私權相比，金融隱私權大多數涉及到財產屬性，具有商業機密性和信息技術保密性的特點。這些信息可能會關系到金融消費者的重大財產安全，所以金融消費具有信息保密性。作為金融機構，要做到為消費者保密。在不侵犯國家安全和重大公共安全問題下要絕對保密。消費者自身也要對自己的信息保密負責，合法保護自己的權益。

三是金融消費者權益的特殊性。由于金融消費的復雜性和信息不對稱性使得金融消費與其他消費相比更加具有獨特性。金融消費的標的是無形的。金融消費的風險并不存在于對購買者的人身傷害上，而是對購買者的財產損失，并且這種損失雖然也是實質上的損失，但卻是在無形中流失的;金融消費的內容不易識別。金融產品是信息的集合，非常復雜，需要專業知識來識別。否則親眼看到信息，消費者也無法判斷消費內容;金融商品種類繁多，內容復雜，不易于理解。金融消費中的各種金融機構開設業務不同，比如保險，銀行，證券等，他們提供的種類繁多，各個大的種類下又有很多小的分類。

(三)提出金融消費者概念的意義。“金融消費者”概念的提出，是對原有的消費者理論的補充和修正，促使消費者受保護的范圍進一步擴大，這是在消費者理論上的一次有效探索。另外，該概念的提出，也提高了金融消費者的權利保護意識。在以往的金融投訴保護的案件處理過程中，投訴者都是依托民法進行利益訴求的，但是根據民法中的平等原則，時常忽視金融消費的特殊性，進而導致金融消費者本人也對自己的合法權益不清楚、不了解，更加不知道要如何維護自己的權益。金融消費者概念的提出明確了消費者的地位和權力，增加了消費者對金融市場的信任感，更有利于在實際行動中對自身權益的保護。

二、我國金融消費者權益保護工作現狀及面臨的困境

隨著經濟的發展，人們的金融消費不斷增加，與此同時，金融消費索賠事件、金融服務類消費投訴不斷上升，這種情況對我國金融業持續、健康、穩定發展造成了不利影響。現通過以下的闡述、分析來進一步了解我國金融消費者權益保護工作現狀及面臨的困境。

(一)我國金融消費權益保護工作的現狀

我國歷來重視保護金融消費者權益，尤其是2008年全球金融危機以來，更是把金融消費者保護工作提升到了一個新的高度。2011年以來，人民銀行、銀監會、證監會、保監會(簡稱“一行三會”)分別成立了金融消費權益保護局、銀行業消費者權益保護局、投資者保護局、保險消費者權益保護局，根據各自職能范圍開展銀行業、證券業、保險業以及跨行業、跨部門的金融消費者保護工作，屬于一種分業監管下的“內雙峰”保護模式，標志著中國在分業監管格局下開始逐步探索完善金融消費者保護體系，并以此為契機，我國金融消費者權益保護工作平穩起步并進行了有益探索，取得了一定進展。

一是著力加強制度規劃。金融消費者權益保護工作是一項新工作，要開展好這項工作，制度必須先行，才能保證金融消費者權益保護工作有法可依、有章可循。人民銀行出臺了《中國人民銀行關于銀行業金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》、《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法(試行)》等文件，并積極參與《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律的修訂工作，銀監會、證監會、保監會等部門也發布了一系列規范性文件，為保障各項工作的開展提供了良好的基礎。

二是積極構建金融消費糾紛受理、處理體系。金融消費者糾紛解決能否得到公正合理的解決是人民群眾評價金融消費權益保護工作的最直接依據。各金融監管部門近年積極推進金融消費者糾紛受理、處理體系的建設，設立金融消費者投訴熱線電話，不斷完善各類金融糾紛解決渠道和受理、處理機制。如:人民銀行12363金融消費權益保護咨詢投訴電話于2013年3月陸續在全國范圍內開通，2014年，人民銀行全系統受理金融消費者投訴16535筆，受理咨詢146436，基本得到較好處理。保監會12378保險消費者投訴維權電話于2012年4月陸續在全國開通，2014年，保監會12378投訴維權熱線全國接聽總量238401個，同比上升49.29%;接通率97.30%，群眾滿意度98.50%。同時，各金融消費者權益保護部門的管理系統、網站、微信等渠道的建設也在全面推進，金融消費糾紛非訴解決機制等新型糾紛解決形式在部分地區開始試點推進，從而有效擴大投訴受理、處理的覆蓋面，改善金融消費者糾紛處理效率。

三是有效開展金融消費者教育工作。金融消費者教育可以幫助消費者提高選擇能力和自我保護能力，做好金融消費者教育工作有利于擴大金融服務受眾面，提高金融包容性，使更多的金融消費者享受金融業改革發展的成果，促進整個經濟社會和諧發展。金融監管部門、金融機構、新聞媒體、地方政府及非盈利組織等社會多方力量均積極參與金融消費者教育工作，如人民銀行自2013年起每年9月份開展“金融知識普及月”活動，聯合各方力量，開展了多種形式的金融消費者教育活動，切實起到了普及金融知識、提高金融消費者風險責任意識的作用。同時，各金融監管部門積極督促、引導金融機構把開展金融消費者教育積極納入其自身的發展戰略、機構文化和日常經營中，在經營活動中開展的日常性、持續性的金融消費者教育活動，幫助消費者學習金融、了解金融。

四是不斷健全金融消費者權益保護監督檢查機制。健全監督檢查機制是深化金融消費者權益保護工作的重要抓手，是促進金融機構完善金融消費者權益保護機制、提升金融服務功能的有力保障。人民銀行金融消費權益保護局先后組織個人金融信息保護和銀行卡領域的金融消費權益保護專項檢查活動，通過檢查有效督促金融機構對個人金融信息保護和銀行卡領域金融消費權益保護方面存在的問題進行整改，進一步完善產品設計和內控制度。銀監會適時發布風險提示，組織開展信用卡格式合同不合理條款自查自糾，督促化解保險代理糾紛等。證監會從市場準入和退出方面強化中小投資者保護，組織對上市公司投資回報及承諾履行情況開展專項治理。保監會扎實開展財產保險理賠驗證和壽險銷售誤導治理工作。同時，各監管部門積極推動行為監管理念的實踐，研究探索金融產品干預、金融消費者權益保護評估與評價機制等新形式的監督檢查活動。

五是金融消費者權益保護環境日益完善。金融機構也越來越意識到金融消費者權益保護的重要性，從制度建設、產品設計、服務優化、投訴受理處理、金融教育等多方面加強金融消費者保護，逐步將金融消費者保護轉化為增強自身競爭力與失去業務可持續發展的內在動力和要求。此外，包括行業自律組織、地方政府、新聞媒體等機構也逐步參與到金融消費者權益保護工作中，多層次地開展各種形式的金融消費者權益保護活動，全社會的金融消費者權益保護環境日益好轉和完善。

(二)新形勢下面臨的困境以及薄弱環節

一是經濟轉型的艱巨性加大了金融消費者保護的難度。實體經濟領域中經濟發展方式偏頗以及經濟結構扭曲的狀況可能需要長期解決。金融業必須堅持改革發展導向，在去杠桿、去泡沫和回歸實體經濟過程中保持自身健康發展。去杠桿化是中國經濟發展的一個必經路徑，但是現在去杠桿并沒有完成，在一定意義上還在提高。殷鑒不遠，肇端于美國的次貸危機就是金融機構盲目高杠桿擴張并忽視金融消費者還貸能力的結果。

二是互聯網的安全性堪憂影響了金融消費者保護生態。互聯網金融雖然號稱是一種金融創新。但本質還是金融，與傳統金融一樣，必然伴隨著風險，而且金融的核心就是管理風險。正如2013年諾獎得主席勒所言，2008年全球經歷百年不遇的金融危機，在蒙受重大損失的同時并不能將此次危機歸罪于金融技術，互聯網金融瘋狂的背后潛藏著重大的金融風險，獲利與狂燥使互聯網金融的利益攸關者忽視風險也忘記了歷史教訓，正如黑格爾所說:“人類歷史中所得到的教訓就是:人類從來不記取歷史教訓。”

三是“泛金融”使金融消費者保護變得極為復雜。“泛金融”，如第三方支付、P2P、影子銀行、理財產品、網絡信貸、電子銀行、手機銀行等。金融產品設計日趨復雜，在不斷滿足金融消費者需求的同時，也出現了相當多侵害金融消費者權益的事件，對金融監管層如何在鼓勵和支持金融創新、保護金融消費者之間取得平衡提出了挑戰。對這類模式，迫切需要針對金融消費者權益保護對監管架構做出調整。但現實中，監管者都愿意做加法而不愿意做減法，都愿意做好人而不愿意做惡人，這些違反規律做法的后果是累積了較為嚴重的金融風險。

四是系統性風險和區域性風險對金融消費者保護的影響。影子銀行體量巨大，目前市場估算是22萬億元到36萬億元，影子銀行體系已經形成了非常龐大的規模，中國雖然加強了對影子銀行的監管力度，但并沒有從根本上解決問題，而僅僅是穩定了短期局面。影子銀行的金融風險主要存在于地方政府融資平臺企業、房地產企業、“兩高一剩”行業的企業、僵尸企業等。但若未來經濟下行，原有增長模式難以為繼，高負債形成的債務必然要引發金融風險。一個難題是，金融消費者或多或少地參與了影子銀行，消費者對剛性兌付還缺少心理及實際的準備。

三、加強我國金融消費者權益保護的有效路徑

危機后，我國對金融消費者保護的重視程度明顯提升，在“一行三會”成立了四個金融消費權益保護部門，根據各自職能范圍開展銀行業、證券業、保險業及跨行業、跨部門的金融消費權益保護工作。但與美、英等發達國家相比，我國金融消費權益保護工作仍處于起步階段，任重而道遠，我國金融消費者保護政策仍需繼續健全和完善。

(一)盡快制定出臺金融消費者權益保護的專門法律

我國現階段面臨的最大問題是沒有金融消費者權益保護的專門立法。當前，我國現有的金融法律制度落腳點仍主要放在對金融機構的監管方面，主要關注如何加強對金融機構外部監管機制和內部治理結構改革，以維護金融穩定和促進經濟發展，而對金融消費者權益的保護尚未及時出臺相應的法律制度。《商業銀行法》《保險法》《證券法》等金融立法中雖然也在其立法宗旨中寫入保護存款人、投資人等金融消費者利益的內容，但是真正規定消費者權利、具有可訴性和可操作性的民事規則在具體條文中卻十分少見。與此同時，由于金融消費者、金融商品不同于一般消費者、一般商品的特殊性，《消費者權益保護法》、《產品質量法》中也沒有金融消費者保護、金融服務質量等方面的規定，這導致了金融消費者保護機構缺乏執法依據。當務之急，應盡快制定出臺金融消費者權益保護的專門法律。

(二)加強信息披露與事先干預相結合

加強和改善信息披露是金融消費者保護的基礎，是解決信息不對稱問題的關鍵。從金融監管當局受理金融消費者投訴情況看，金融機構信息披露不充分是金融消費者投訴的主要原因之一。因此，繼續強化對金融機構的信息披露要求，使金融消費者能夠在獲取全面信息的基礎上做出理性消費決策，仍是防止市場失靈的主要措施。但由于金融消費者存在認知偏差，即使在信息披露充分的情況下，金融消費者仍容易錯誤購買不適當的金融產品而遭受損失。這對我國金融監管部門提出了更高的要求，金融監管部門在加強和改善金融機構風險披露的基礎上，在必要時還應采取金融產品管理前置的措施，進行事先干預。通過金融產品管理前置、禁止誤導性的金融產品和服務市場上推廣等措施，實現產品的銷售范圍與目標客戶相一致，產品的功能和預期相符等目標。

(三)健全金融消費者權益保護工作體系

目前國內金融一體化的趨勢下，銀行、證券、保險各金融業務的邊界逐漸模糊，綜合經營日益明顯，這種分業監管模式勢必會造成金融消費者權益保護監管真空或交叉監管。解決這個問題的方法是建立健全金融消費者權益保護工作體系，加大金融消費者權益保護協調力度，“一行三會”、工商部門、消費者協會之間要加強聯系，探索建立信息暢通、溝通及時、運轉高效的協調工作機制。各監管機構要與司法機關加強合作，研究出臺“訴調對接”有關制度的可行性。此外，要研究建立中央與地方政府間信息共享、妥善處理金融糾紛、應對金融消費者群體事件等方面的分工和合作機制，以此來共同保護金融消費者權益。

(四)完善金融消費者糾紛解決機制

目前，建立金融消費者糾紛解決機制主要有兩種方式:一是在金融機構內部建立投訴處理機制;二是建立獨立的第三方非訴解決機制。但由于金融機構與金融消費者在發生消費糾紛時處于對立位置，金融機構內部處理機制很難達到預期效果。因此，下階段完成金融消費者糾紛解決機制的重點應放在成立獨立的第三方非訴解決機制上，“一行三會”應在現階段試點的基礎上，探索建立可持續的工作機制。

(五)加快推動普惠金融發展

從我國的國情看，突出問題是基層金融基礎設施建設比較薄弱，金融服務的覆蓋范圍還相對有限。因此，我國金融消費者保護工作還是需要更多地推動普惠金融發展，通過負責任的金融創新活動，不斷擴大金融服務的覆蓋面和滲透率，使欠發達地區和社會低收入消費者能夠以合理的成本獲取較廣泛的金融服務。一是要探索建立有中國特色的普惠金融指標體系。推進普惠金融指標體系建設工作，借鑒國際先進經驗，進一步完善符合我國國情的多層次普惠金融指標體系。二是要加快金融基礎設施建設，通過推出銀行卡支農惠農項目、農民工銀行卡特色業務等優化基層金融服務環境，滿足農牧民金融服務要求。三是要鼓勵金融機構積極運用現代科技手段，推動開展移動金融服務工作。移動金融能有效突破金融價值流通中的時空限制，是滿足人民群眾對安全、便捷金融服務工具需求的重要途徑，各金融機構要積極開展移動金融創新工作。

(六)提高金融消費者教育的有效性

金融消費者教育可能幫助消費者提高自我保護能力。尤其在互聯網金融不斷發展的新形勢下，通過有效的金融消費者教育，消費者可以避免成為金融詐騙和欺詐的受害者，也可以降低由于金融知識匱乏而不當消費的概率。在我國，

提高金融消費者教育有效性尚處于起步階段，下一步要努力完善金融消費者調查機制，就消費者群體的不同特點開展有針對性的金融消費者教育，不斷提高調查覆蓋面，以使更多金融消費者群體的需求和期望得以體現，特別是要了解金融服務中弱勢群體的需求，開展更有針對性的金融消費者教育活動。

［1］焦瑾璞，2013年，《金融消費者概念的內涵與外延》，《中國金融》第8期.

［2］李瑞紅，2012年，《金融消費權益受到侵害的表現、成因及建議》《金融會計》第7期.

［3］鄢莉，2014年，《金融消費者保護的困境溯源與路徑探析》《遼寧經濟》第12期.

［4］田俊領，2013，《淺議我國金融消費權益保護問題及對策》《金融理論與實踐》第9期.