關于推進采購文件專業化的若干思考

◎文/王永鋒

關于推進采購文件專業化的若干思考

◎文/王永鋒

采購文件是政府采購活動的主要依據，在政府采購招標過程中具有舉足輕重的作用。采購文件是具有法律效力的文件，編制是否科學、規范、嚴謹，直接影響整個招標工作的成敗。本文嘗試通過結合實際工作中的案例，分析日常工作中出現的問題，提出關于提高采購文件專業化水平的幾點建議。

政府采購；采購文件；專業化

一、依法設定實質性資格條件，執行“寬入嚴出”標準

實質性資格要求是決定供應商能否參與投標的門檻條件，必須有據可依，合情合理，不得擅自提高或隨意增減。

（一）針對國家行業有明確規定的采購類別，要求對應采購內容，嚴格執行標準規定

政府采購涉及貨物、服務、工程等多個領域的各行各業，每個行業又都有自身相對應的法律法規和政策要求，如醫療器械、計量產品、特種設備、物業服務、司法鑒定等等。稍有疏忽，采購文件就容易發生不符合這些法律法規要求的情形。

案例1：某單位采購運行速度為1.0m/s的乘客電梯，實質性資格條件為“電梯制造商必須具備特種設備（電梯）制造許可證A級資質”。根據《機電類特種設備制造許可規則（試行）》（國質檢鍋［2003］174號）規定，運行速度為1.0m/s的乘客電梯制造商只須具備特種設備（電梯）制造許可證C級以上即可。

案例2：某單位采購覆蓋辦公樓、教學樓及其它物業共計23萬平方米的物業服務，采購文件中要求“投標人必須具備物業服務企業三級資質。”但根據《物業服務企業資質管理辦法》（建設部令［2004］第125號）第五條規定，必須具備物業服務企業二級及以上資質的企業才能承擔上述面積為23萬平方米的物業服務項目。

因此，在編制采購文件時，政府采購部門必須深入學習和準確把握各行各業的法律法規和政策要求，嚴格依據政策法規規定的標準設定實質性資格條件

（二）針對國家行業缺乏明確規定的采購類別，要求結合項目特點，科學合理設置門檻條件。

實際采購中，經常會遇見法律法規沒有明確規定或法律法規沒有禁止的特殊要求，如要求生產廠家投標、提供生產廠商授權、不接受聯合體投標等等。對于這類特殊要求，我們在編制采購文件時不能一概而論，要充分了解采購人的需求，并積極向采購人介紹政府采購關于扶持中小企業、節能環保等相關的政策要求，盡可能的放寬準入門檻。

案例3：某單位采購環衛車輛時一直強調項目金額大，要求投標人必須是生產廠商。經項目人溝通發現，本次采購雖然金額大，但是因為車輛的種類多，實際每種車輛的采購數量并不大且多數車輛并不是專業作業車，更為關鍵的是采購人要求生產廠商投標的本意是保證車輛的售后服務。據了解，市場上專業作業車基本上是由生產廠商自己負責銷售，非專業作業車主要是由代理商銷售。如果整個項目都要求投標人必須是生產廠商即不符合實際情況，也違背了政府采購法扶持中小企業的初衷。因此，項目人積極向采購人解釋政策法規，分析項目特點，建議專業作業車要求供應商是生產廠商，非專業車要求供應商提供生產廠商的授權。

案例4：某單位采購觀光電梯時要求投標人必須同時滿足電梯制造廠商、機電設備安裝工程專業承包三級及以上資質、建筑幕墻工程專業承包二級及以上資質、鋼結構工程專業承包三級及以上資質，并且不允許聯合體投標。經核實，本項目涉及的觀光電梯的鋼結構和外沿幕墻工程，理應與觀光電梯分開采購。由于采購人工期短，為保證質量，采購人要求打成一包實施采購也無可厚非。但要求投標人必須同時滿足上述四個資質的要求過于苛刻，難以構成有效競爭，況且電梯行業內部電梯制造與工程施工從政策法規上是允許分開的。經項目人與采購人溝通后，采購人最終同意接受聯合體投標。

所以，對于采購人確有特殊需求的項目，應該以構成有效競爭為原則，結合項目特點，科學合理的設置實質性資格條件。

（三）針對國家行業法律法規處于過渡期的采購類別，要求咨詢頒布機構，及時準確設置門檻條件

政府采購涵蓋多個領域、多個行業，涉及方方面面的法律法規和政策要求，而這些法律法規和政策要求又隨時可能發生變化。倘若沒有及時更新動態，采購文件就可能出現與最新要求脫節，甚至相矛盾。

案例5：某單位采購三搖病床時要求所投產品須具備醫療器械注冊證。經核實，三搖病床屬于一類醫療器械，根據2004年08月09日頒布的《醫療器械注冊管理辦法》（國家食品藥品監督管理總局令第16號），一、二、三類醫療器械均須取得注冊證；但根據2014年07月30日頒布的《醫療器械注冊管理辦法》（國家食品藥品監督管理總局令第4號）的規定，二、三類醫療器械須取得注冊證，一類醫療器械實行備案管理。所以，本次采購應該要求“所投產品須按照《醫療器械注冊管理辦法》（國家食品藥品監督管理總局令第4號）的規定，提供醫療器械備案證明材料或醫療器械注冊證復印件。”

案例6：某單位采購信息化設備時要求投標人必須具備信息系統集成及服務資質。但根據《關于近期信息系統集成及服務資質認定工作若干事項安排的通知》（中電聯信資［2015］6號）的規定，2015年7月1日前，電子聯合會頒發的計算機信息系統集成資質證書，在2015年12月31日前由電子聯合會資質辦統一換發為信息系統集成及服務資質證書。持有工業和信息化部頒發的計算機信息系統集成資質證書且在有效期內的企業，在2015年12月31日前，可自愿申請轉為電子聯合會頒發的信息系統集成及服務資質證書。因此，本項目應該要求“投標人須具備計算機信息系統集成資質或信息系統集成及服務資質。”

因此，在編制采購文件時，必須查詢、收集、積累各行各業的政策法規，尤其是剛出臺或剛更新的政策法規，全面了解和掌握具體內容，及時向頒布機構了解這些政策法規過渡期如何銜接、新舊證書如何過渡等問題，盡可能地避免發生違規設置實質性資格要求的情形。

二、合理設置商務條件，符合行業標準慣例

商務條件主要包括報價要求、服務要求、時間要求、付款要求、業績要求等要素。因為每個行業都有自身的行業標準和行業慣例，編制采購文件時要充分尊重行業標準和行業慣例，避免出現不合理的商務要求。

（一）根據實際需求明確完整統一的報價要求

投標報價根據采購的貨物、工程、服務不同，具體要求也會有不同程度的變化，但基本上都包括設備貨款、人員費用、安裝維護費用、保險、利潤、稅金等。實際采購中，我們編制采購文件時需要注意投標報價是否允許進口免稅、是否包括總包服務費、是否包括前期設計費、是否報產品單價等情況，確保各供應商按照統一的標準進行投標報價。

案例7：某單位采購液相色譜儀，經審批本次采購允許進口產品投標。該單位屬于研究性機構，具備進口免稅資質，但采購文件中未明確允許進口免稅的報價要求，造成各供應商投標報價均超出采購人預算，導致本次采購以廢標告終。

（二）根據采購需求確定符合行業標準的服務要求

服務要求是采購人針對采購產品而要求供應商提供的具體內容，應該根據行業標準、產品性質和使用壽命等實際情況提出。但在實際采購中，采購文件經常會隨意提高服務標準。

案例8：某學校在采購學生公寓床時要求供應商提供10年的質保要求，但根據家具行業的標準規范和家具產品的使用壽命，鋼制家具一般要求質保5年。這種超高的服務要求既不符合客觀實際，誘使供應商盲目承諾或虛假應標，又容易提高供應商的投標成本和報價，造成超預算廢標。

（三）根據產品特點確定符合生產周期的交貨要求

供貨周期對采購人和供應商都會產生影響，時間過長會耽擱采購人的使用需要，時間過短會擠壓供應商的生產周期。但采購文件往往會根據采購人的偏好隨意確定供貨周期。

案例9：某醫院進口彩超設備采購文件中要求交貨時間為20天，但根據市場實際情況，進口產品的供貨周期一般為90天。經核實發現采購人提前與某家供應商協商好，故意縮短產品的交貨時間，限制其他供應商參與投標。

（四）根據采購類別制定符合行業慣例的付款方式

編制采購文件時，項目人往往是按照采購人的要求，而不是根據行業規范或市場慣例來確定產品的付款方式，容易限制供應商參與競爭或引發供應商質疑。

案例10：某醫院免稅設備采購文件中提出到貨后支付90%、驗收合格后支付10%的付款方式。但免稅設備的付款方式一般要求需方先將設備全款匯入需方指定外貿代理公司的指定銀行賬戶，由外貿公司開具100%信用證；外貿公司見供方發貨單即付90%的貨款。

（五）根據項目特點確定符合科學合理的業績要求

業績是反映供應商具備履行項目的專業技術和能力。根據《政府采購法實施條例》（國務院令［2015］第658號）第二十條第四款及其釋義要求，允許采購人在采購文件中根據項目特點提出業績要求，但不得限定特定行政區域或者特定行業的業績。

案例11：某環保局采購道路清掃服務時要求“投標人具有直轄市的道路清掃服務業績”。征求意見時共收到5家供應商的質疑，一致認為此項業績要求違背了政府采購法實施條例的規定，具有嚴重傾向性。經了解，采購人設定此項要求的初衷是擔心沒有清掃城市道路能力的企業參與投標。為此，項目人查詢了相關政策法規，了解到按照道路使用特點，我國道路可分為城市道路、公路、廠礦道路、林區道路和鄉村道路。通過與采購人、供應商溝通協調，最終在采購文件中要求“投標人的服務業績內容包括城市道路清掃服務。”

因此，在編制采購文件時，要注意避免出現具有地域性、行業性，甚至是指向性的業績要求；對于確有特殊要求的，可以在業績要求中明確包含的具體內容。

三、科學制定評分標準，實現物有所值目標

（一）依據需求設置評分因素，實現量化對應

根據《政府采購法實施條例》（國務院令［2015］第658號）第三十四條第四款規定，評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。但實際采購時，采購文件容易出現評審因素與采購內容脫節的現象。

案例12：某單位采購進口數字調音臺時，采購文件中針對技術需求提出了控制臺通路顯示、功能設置、觸摸顯示屏、主接口箱、窄角度返送監聽揚聲器軸對稱指向性等數十條技術指標，但評審標準中的分值設置卻只字未提有關上述技術指標的評審辦法，導致評審時無法對供應商提供的產品進行技術評判，最終造成該項目廢標。

（二）合理設定評分分值標準，促進合理趨同性

評分分值的設置既要有助于評審專家針對不同產品打出合理的分值差距，又要能夠限制評審專家的自由裁量權。反之，容易造成某個人的意見顛覆了整個評標委員會的意見。

案例13：某服裝采購文件中規定材質的評分為1－10分，四位專家給供應商A、B、C的打分分別為3、2、1；但采購人代表給供應商A、B、C的打分分別為1、2、10；最終供應商A、B、C的得分為13、10、14。

（三）科學采用評分因素設定方法，體現技術優勢

目前，采購文件中評分因素設定方法主要包括排除法、區間法、排序法、計算法等4種主要方法。實際運用時，不同的設定方法可以起到不同的效果，但同時我們也要注意不同設定方法的適用性和注意事項，否則容易引起評審困惑和供應商質疑。

案例14：某單位采購健身器材時，采購文件中規定“主材管徑20-25mm得1分、25-30mm得3分、30-35mm得5分”。評審時，1家供應商提供的主材管徑為25mm，2家供應商提供的主材管徑為30mm。由于評審標準的邊界劃分不明確，評審委員會以及供應商對如何確定該項得分產生了分歧，最終導致該項目廢標。

因此，編制采購文件時，需要認真分析采購需求，有針對性的選擇合適的評分因素設定方法，對于能夠提供客觀依據的指標，如檢測報告、第三方證書、生產廠商出具的白皮書等，適宜采用排除法。同時注意設置的注意事項，如區間是否窮盡、上下限劃分是否明確等等。

四、完整提出采購需求，規范有效競爭秩序

“先確立明確需求、后競爭報價”是我國政府采購當前逐步建立的市場交易規則。政府采購實際操作中因采購需求不明確、不合法導致評審過程無法進行，評審結果屢遭質疑，合同驗收難以證實等問題屢見不鮮。因此，如何從采購需求的源頭開始科學化管理成為貫穿落實新條例中關于采購需求管理要求的重中之重。

（一）針對專業術語，必須查找出處，避免出現指向性

編制采購文件時，采購需求中經常會使用一些專業名詞（如行業術語、具體型號、英文縮寫等）來表述具體的技術參數。但并非所有的專業名詞都是行業術語或行業標準用語，甚至有一些專業名詞是某個品牌的專利或獨特叫法。采購文件中一旦出現某個品牌特有的名詞或型號，就容易產生傾向性和排他性。

案例15：某單位采購金相顯微鏡時將ICCS無限遠復消色差校正及其增強反差的光學系統作為實質性要求，中標結果公布后落標供應商便質疑中標供應商采用的是HC光學系統，不是ICCS光學系統。經核實發現ICCS屬于蔡氏品牌的獨特叫法，HC屬于徠卡品牌的獨特叫法，但兩者在功能上完全一致，都是無限遠復消色差校正及其增強反差的光學系統。

（二）針對關鍵指標，必須提供驗證依據，避免發生虛假應標

關鍵指標是衡量一個產品的質量好壞和檔次高低的重要指標，是確定產品能否滿足采購人實際使用需要的標準。但采購文件中時常要求難以驗證的關鍵指標，導致項目缺乏競爭或供應商虛假應標。

案例16：某醫院全自動生化分析儀采購文件中要求“通過專有通道排除光源能量變化對于測試結果的影響，全面提高測試的準確性和重復性”，評標時所有供應商都書面承諾滿足該要求卻無法提供具體證明材料，實際驗收時才發現產品采用此技術根本無法驗證是否提高了測試的準確性和重復性。

（三）針對技術指標，必須準確無誤，避免產生歧義

采購文件中經常會使用具體的文字、數據、指標來說明產品需要達到的功能。若這些文字、數據或指標不明確或不準確，不但背離了采購人的初衷，而且容易讓供應商鉆空子，增加評審現場的難度。

案例17：某服裝項目的采購文件中要求投標產品必須符合國家強制性技術標準。評審專家認為此條款包括國家標準和行業標準，但部分供應商認為此條款僅限定為國家標準。根據《中華人民共和國標準化法》第七條規定，國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。所以，為避免產生爭議，建議將此條款修改為“投標產品必須符合中華人民共和國強制性標準和本行政區域內強制性標準。”

（四）針對打包采購，必須構成競爭，避免發生質疑

打包采購需要根據項目特點和產品類別合理分配，既要有利于采購人監督、管理、協調和驗收，又要保證供應商能夠全面組織實施，合理地投入人力、資金、設備等資源。

案例18：某醫院實驗室設備采購文件中將53項醫療設備、實驗室設備等不同產品打成一包，采購文件發售后便收到多家供應商的意見函，質疑這種打包方式會導致沒有一家供應商能夠提供全部產品。

（五）針對特殊要求，必須有據可依，避免規避競爭

雖然《政府采購法》及其實施條例賦予了采購人可以根據采購項目的具體特點提出特殊要求，但這些特殊要求必須有據可依、合理合法，否則容易變相規避有效競爭。

案例19：某司法鑒定服務項目采購文件中要求投標人需到其指定的尸體解剖室進行檢驗。但目前絕大多數法醫病理司法鑒定機構是通過與第三方簽訂委托合同方式使用尸體解剖室。根據《司法部關于印發〈司法鑒定機構儀器設備配置標準〉的通知》（司發通［2011］323號）的相關要求，自2012年3月1日起，新申請設立法醫病理司法鑒定機構的，應當具備尸體解剖室。本通知實施前經司法行政機關審核登記的法醫病理司法鑒定機構，應當在申請延續前，應當具備尸體解剖室。所以，采購人通過指定尸體解剖室既不符合政策法規要求，又不切合實際情況。

通過上述在實際工作中的一些案例分析，找出存在的問題，針對問題提出以下幾點推進采購文件專業化的對策建議。

五、推進采購文件專業化

（一）強化責任意識，建立采購文件編制的程序和規范

采購文件中明顯的錯誤和歧義的表述主要是項目人沒有細致地通讀全文造成的。采購人或采購代理機構可以將采購文件的質量作為考核指標納入項目人的評價體系中，提高項目人的責任意識。同時確定采購文件制作的作業文件和逐級審核的程序文件，要求項目人根據規定的程度和步驟起草、復核采購文件，確保采購文件無明顯的錯誤和歧義的表述。

（二）建立資質標準庫，確保資質要求有據可依

政府采購涉及的品目多，而品目不同，相關的資質條件也不一樣。所以，采購人或采購代理機構應該根據集采目錄確定各個品目的資質標準、等級及依據，建立統一規范的資質標準庫。

（三）采用國家及行業標準，規范使用通用的專業術語

《中華人民共和國標準化法》將中國標準分為國家標準（GB）、行業標準、地方標準（DB）、企業標準（QB）四級。國家標準是由國務院標準化行政主管部門制定，行業標準是由國務院有關行政主管部門制定，是所有產品必須滿足的統一標準，具有權威性、普遍性和廣泛性。因此，制作采購文件時遇到專業詞匯或英文簡寫，應該及時查詢國家及行業標準，核實準確的專業術語。

（四）明確具體功能，關鍵指標要求提供驗證辦法

主要功能是產品滿足采購人實際使用的需要。制作采購文件時，必須明確闡述產品的具體功能需求，盡量避免含有技術手段或實現方法的技術指標，同時要求關鍵指標具備驗證方法，如產品彩頁、原廠技術文件、設計圖紙、第三方檢測報告、驗收方法等支撐材料，不能僅僅依靠供應商的書面承諾。

（五）強化標準化建設，制定政府采購指南或范本

政府采購標準化建設是政府采購發展的必經階段，是政府采購制度改革重心轉變的必然要求。政府采購標準化建設的推進最好的模式是自上而下，由政府采購管理部門牽頭負責，借助相關技術部門、行業協會、科研院所、專業機構等力量，組建包括集中采購機構、采購人、評審專家、供應商代表等在內的標準配置小組，集中研討確定各類別資質要求、技術參數標準化、合理的評分因素、符合行業標準的服務要求、符合供貨周期的交貨要求、科學符合市場慣例的付款方式等采購指南或范本。

（六）設立政府采購試驗田，推進政府采購創新實踐

采購文件存在的諸多問題歸根結底都與政府采購專業化水平有關。自2002年政府采購法頒布以來，全國各地都逐步探索政府采購規律，嘗試新的模式和做法，但我國尚未設立政府采購試點，導致很多新的嘗試難以孕育成長。同時由于各地方執行機構對政府采購法的理解與立法的初衷存在差異，采購文件編制時時常發生誤用政府采購法的要求，甚至曲解了政府采購法的本意，阻礙了政府采購的發展。因此，筆者建議設立政府采購試點，在政府采購法配套法律法規體系尚不健全的情況下先行先試，不斷創新實踐，發揮著“試驗田”的作用。

責任編輯：解忠艷李向春

F253.2

A

1006－1255－（2015）12－0058－05

王永鋒（1983—），天津市政府采購中心。郵編：300161